3 Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales Revista de la Universidad Iberoamericana Puebla Número 15, año 10, primavera-verano de 2020. Directorio Universidad Iberoamericana Puebla Rector Mario Ernesto Patrón Sánchez Directora General Académica Lilia María Vélez Iglesias Rúbricas Consejo editorial Lilia María Vélez Iglesias Armando Mena Martínez Marcos Ricardo Escárcega Méndez Director Armando Mena Martínez Coordinadora temática Nadia Eslinda Castillo Romero Edición y corrección Marcos Ricardo Escárcega Méndez, Juan Jorge Ayala Diseño editorial y portada Pedro Bouret Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación. Queda estrictamente prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos e imágenes de la publicación sin previa autorización de la Universidad Iberoamericana Puebla. Rúbricas, número 15, año 10, primavera-verano de 2019, es una publicación semestral editada por la Comunidad Universitaria del Golfo Centro, A.C, con domicilio en Blvd. del Niño Poblano 2901, Colonia Reserva Territorial Atlixcáyotl, San Andrés Cholula, CP 72820, Puebla, Tel. (222)372.30.00, www.iberopuebla.mx ricardo.escarcega@ iberopuebla.mx Editor responsable: Marcos Ricardo Escárcega Méndez. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo número 042011-021410194000-102, ISSN 2594-1135, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Responsable de la última actualización de este número: Área de Publicaciones de la Universidad Iberoamericana Puebla, Blvd. del Niño Poblano 2901, Colonia Reserva Territorial Atlixcáyotl, San Andrés Cholula, CP 72820, Puebla, Tel. (222)372.30.00, extensión 12111. Fecha de última actualización 15 de mayo de 2020. Rúbricas 15: Tópicos de Ciencias Sociales Editorial Nadia Eslinda Castillo Romero Análisis de las violaciones cometidas a derechos humanos durante el sexenio de Moreno Valle (2011-2017) en el estado de Puebla Rubén Alberto Curiel Tejeda Moreno Valle y los indicadores sociales: la construcción de una escenografía social Miguel Calderón Chelius Los movimientos de economía social y construcción de paz, una introducción Nadia Eslinda Castillo Romero Desafíos del desarrollo comunitario y la economía social en territorios criminalizados: el caso del municipio de Tancítaro, Michoacán Nelson Manuel García González La regulación del medio ambiente mediante preceptos negativos: demarcación conceptual del derecho a un medio ambiente adecuado Ana María Estela Ramírez Santibañez El derecho a la ciudad y la lucha por la libertad: una aproximación histórica Claudia Elena García Marañón Sociedades paradójicas, mujeres ambiguas. Mujeres y educación en medio de la transición cultural y social en Europa Occidental en el siglo XIX Guisela Nathaly Rodríguez Sánchez El morenovallismo: gobernar como el PRI desde la Alianza PAN/PRD Juan Luis Hernández Avendaño Transparencia simulada: captura institucional y obstáculos al derecho a saber Roberto Ignacio Alonso Muñoz 5 6 15 24 32 40 46 56 62 69
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Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales 5 EDITORIAL E l número 15 de la Revista Rúbricas titulado Tópicos de Ciencias Sociales está dedicado a las investigaciones que se han realizado en los últimos tres años en el Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana Puebla. Por tanto, este número se compone de distintos artículos que fueron adaptados por sus autores para la presente edición, sus versiones completas y originales se ubican en diversas publicaciones que el departamento académico impulsó desde 2016. En un primer apartado se presentan cuatro artículos cuyas versiones originales se encuentran en el Cuaderno de Investigación titulado Rafael Moreno Valle Rosas (2011-2017). La persistencia del autoritarismo subnacional; estos textos evalúan el desempeño político y social del gobierno de Rafael Moreno Valle Rosas y sintetizan la forma de gobernar que lo caracterizó: la captura mediática y la falta de transparencia, las violaciones sistemáticas a los derechos humanos y el análisis de los indicadores sociales que se observaron. Por otra parte, se integran dos artículos sobre el papel de la economía social en contextos de violencia, que reseñan las apuestas universitarias en pensar y poner en marcha proyectos que coadyuven a construir procesos de paz en clave de economía social. Los originales de estos textos los encontramos en el libro Economía Social en contextos de violencia: México y Colombia, libro coeditado por la Universidad Iberoamericana Puebla y la Universidad Cooperativa de Colombia. Posteriormente, se resume el Cuaderno de Investigación La regulación del medio ambiente mediante preceptos negativos: demarcación conceptual del derecho a un medio ambiente adecuado. Finalmente, contamos con dos artículos inéditos que refieren a investigaciones del departamento: “El derecho a la ciudad y la lucha por la libertad…”, de Claudia Elena García Marañón; y “Sociedades paradójicas, mujeres ambiguas. Mujeres y educación…”, de Guisela Nathaly Rodríguez Sánchez. En la Universidad Iberoamericana Puebla concebimos la calidad académica como pertinencia social, es decir, que el conocimiento generado se ponga al servicio de los problemas más sentidos de la sociedad y de su población más vulnerable. Propios de este saber, en el Departamento de Ciencias Sociales se articulan investigaciones que, de manera constante y oportuna, reflexionan sobre la desigualdad, la pobreza, los procesos de gobierno, los derechos humanos y las posibilidades de construir escenarios y formas de vida digna desde las diversas opciones económicas y políticas en favor del beneficio colectivo. -Dra. Nadia Eslinda Castillo Romero Coordinadora de esta edición San Andrés Cholula, a 30 de agosto de 2019
6 El morenovallismo: gobernar como el PRI desde la alianza PAN/PRD Foto: poblanerías
Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales 7 - Juan Luis Hernández Avendaño En el año 2010 un tercio del país seguía siendo gobernado autocráticamente por el PRI desde 1929. El priato en los estados cumplía 81 años de gobiernos ininterrumpidos y el autoritarismo electoral que se implementaba desde el poder ejecutivo estatal hacía muy difícil a la oposición competir en serio por esas gubernaturas. Puebla era uno de esos estados, pero la lucha por la gubernatura en aquellas elecciones de 2010 tenía una confrontación simbólica agregada. El gobernador saliente, Mario Marín Torres, se había convertido en un ícono priista despreciable; manchado para siempre por el escándalo de vulnerar los derechos humanos de la periodista Lydia Cacho, perdonado por la Suprema Corte de Justicia, pero no por la sociedad poblana, emergían desde su administración aires de alternancia en el gobierno estatal. Una ola democratizadora subnacional recorría una parte de los territorios aún gobernados por el PRI. El PAN y el PRD anunciaban lo que parecía un contrasentido: una alianza electoral anti PRI. La derecha y la izquierda enarbolarían en cinco estados, que tenían elecciones estatales, la bandera del cambio, la idea de que ya era suficiente PRI para las historias de aquellas entidades. Repelían las críticas de la alianza “antinatura” sosteniendo que no era una alianza ideológica, sino una alianza democratizadora. En Puebla, esa alianza PAN/PRD y otros partidos menores, la enarboló Rafael Moreno Valle Rosas (RMV), nieto del exgobernador Rafael Moreno Valle (1969-1972), retirado tempranamente del cargo por el entonces presidente Luis Echeverría Álvarez por sucesivos eventos de represión social convertidos en problemas de gobernabilidad. Moreno Valle Rosas, como otros priistas, con honda identidad partidista pero insatisfechos porque el partido no los elegía para cargos de elección popular, decidió irse al PAN tras larga militancia familiar, y desde su nueva plataforma ganaría una senaduría para desde ahí arribar a la gubernatura de Puebla. Un expriista, como en otras partes de la república, enarbolando una alianza opositora con fines democratizadores; un expriista que se subió a la ola anti PRI en Puebla y que convergió con una sociedad civil que creó un ambiente social de cambio frente a la ignominia que había significado el “góber precioso”; un expriista que recibió las puertas abiertas tanto del PAN como del PRD para construir su proyecto de gobierno, y personal, y que capitalizó las expectativas de cambio y alternancia. Su triunfo en las urnas fue contundente frente a un candidato anodino del PRI. A juzgar por los documentos de campaña, los discursos y las propuestas de Moreno Valle Rosas, la alternancia anunciaba buenos augurios para la sociedad poblana. - Hernández Avendaño, Juan Luis. Maestro en Ciencias Políticas, egresado de la Universidad Nacional Autónoma de México. Director del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana Puebla.
8 -ALTERNANCIA Y PERSISTENCIA DEL AUTORITARISMO Las distintas teorías de la democracia siempre incluyen la alternancia partidista en el poder como una condición necesaria para una experiencia democrática. En México, sobre todo a nivel subnacional, hemos comprobado que esa condición no es suficiente; la larga hegemonía del PRI ha sobredimensionado la alternancia. Quitar al PRI de Los Pinos, de Casa Puebla o de cualquier caciquismo local se convirtió en una buena bandera política, partidista y de oposición. La alternancia se convirtió en punto de llegada y no en punto de partida. En Puebla se alcanzó la alternancia después de ocho décadas de hegemonía priista. ¿Qué seguía? El sexenio de Moreno Valle Rosas no fue muy distinto a los gobiernos subnacionales que venían sucediéndose en toda la república desde el año 2000. Habrá que recordar que durante el priato, el Presidente tenía la facultad política de remover a los gobernadores cuando estos le significaban problemas de costo político. Así ocurrió con el primer Moreno Valle, quien no terminó el sexenio por represión social y política, y así ocurrió con 17 gobernadores que durante el salinismo fueron removidos por distintos motivos, pero todos ellos relacionados con el margen de maniobra del gobierno federal. Al irse el PRI de la Presidencia, automáticamente el país vivió una descentralización política nunca antes vista. Por primera vez los gobernadores de los estados alcanzaron un grado de autonomía política que, para empezar, no le debían lealtad ni asumían cierta responsabilidad política ante el Presidente en turno (fuese Fox o Calderón). El fenómeno político, iniciado por Roberto Madrazo Pintado, entonces gobernador de Tabasco, en el sexenio de Ernesto Zedillo, se profundizó en los últimos 15 años. Ese fenómeno político lo llamamos “enclaves autoritarios subnacionales”. Edward Gibson es un politólogo norteamericano que ha investigado los últimos años sobre la concentración de poder de los gobernadores en sistemas políticos federales. Ha explorado la relación entre las políticas territoriales y el autoritarismo subnacional a partir de las agendas estratégicas, tanto de los políticos nacionales como de las autocracias locales. Esa agenda de estrategias de unos y otros estaría dada por las posibilidades de que tanto los partidos políticos nacionales como ciertas instituciones nacionales (ejecutivo, legislativo o judicial) obliguen o presionen para desbaratar ciertos enclaves autoritarios subnacionales. Un ejemplo de ello es la petición de Gustavo Madero cuando presidió al Partido Acción Nacional para que la última reforma electoral (2014) vislumbrara que el Instituto Federal Electoral asumiera las elecciones estatales en virtud del control de los gobernadores de los órganos electorales locales. Se hizo el cambio, el IFE se transformó en Instituto Nacional Electoral (INE) y se estableció una relación de responsabilidad entre los órganos electorales locales (ahora llamados OPLES) y el órgano electoral nacional. De esta forma, se creía, se quitaba a los gobernadores una de sus políticas de control territorial (controlar al árbitro local). A juzgar por lo acontecido en las elecciones para gobernador en 2017, tanto en el Estado de México como en Coahuila, la reforma ha sido un fracaso estrepitoso. Siguiendo con Gibson, la otra parte de la lucha territorial se da de abajo hacia arriba. Las agendas de las autocracias locales estarían dadas por minimizar y eludir las presiones democratizadoras nacionales a partir de lo que Gibson denomina “control de límites” (Gibson, 2008: 18). El control de límites estaría dado por la capacidad de las élites políticas locales para evitar la nacionalización de conflictos locales, la construcción de alianzas con actores nacionales y, particularmente, con la sobrerrepresentación de su provincia o territorio en las cámaras de representantes nacionales. Un ejemplo de ello fue el servicio político de la bancada panista de Puebla a los intereses y objetivos del gobierno priista federal. La alianza tejida entre RMV y EPN no solo se observó en los negocios de la obra pública, sino en el apoyo tácito de los diputados panistas federales de Puebla al presupuesto de egresos de 2017 que presentó Enrique Peña Nieto y al que se opusieron todos los panistas, menos los panistas poblanos que votaron con el PRI dicha iniciativa. Pero, sobre todo, el “control de límites” es una vieja consigna feudal de política territorial puesta en marcha por la Iglesia católica. Me refiero a la erección de diócesis, espacios territoriales de gobierno para un obispo en el que es imposible a lo largo de los siglos verificar la interferencia de otro obispo en dicho espacio o el que el obispo gobierne su territorio sin sobresalto alguno. Es lo que ocurre con la autonomía de los gobernadores desde el año 2000. Las facultades metaconstitucionales a las que se refería Jorge Carpizo en “El presidencialismo mexicano”, se trasladaron a los gobernadores. Rafael Moreno Valle Rosas llegó al gobierno de Puebla con la bandera del cambio y la alternancia, pero no tardó en poner en marcha su política de “control de límites”. Desde el primer día ese “control de límites” se puso al servicio de un solo objetivo: construir la candidatura presidencial. Como muchos exgobernadores, y con el ejemplo ya mostrado por Enrique Peña Nieto, Moreno Valle alentó a su grupo a prospectar el gobierno subnacional para auparse a es-
9 Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales Foto: elincorrecto.mx - La alianza tejida entre RMV y EPN no solo se observó en los negocios de la obra pública, sino en el apoyo tácito de los diputados panistas federales de Puebla al presupuesto de egresos de 2017 que presentó Enrique Peña Nieto.
10 cala nacional. Lo más sorprendente del objetivo fue el conjunto de medios escogidos para construir el capital político. En lugar de hacer una gestión subnacional diferenciadora, democrática y de la mano de la sociedad, lo que hubiera significado construir una candidatura presidencial con argumentos, optó por una mediación inaudita: “el modelo Díaz Ordaz de gobernar”. El “modelo Díaz Ordaz de gobernar” es la configuración de una “autocracia”, un régimen político cerrado que no admite contestación a las acciones del gobierno. El gobierno morenovallista se hizo inmediatamente dueño de la vida pública. Aprovechando el bono democrático se hizo con el control de los principales instrumentos institucionales que le permitieron un extraordinario margen de maniobra para impulsar sus proyectos personalísimos. En menos de seis meses, el morenovallismo ya controlaba la cámara de diputados y el poder judicial, había domesticado a los partidos de oposición, buena parte de la prensa y los medios de comunicación electrónicos estaban sujetos, los órganos autónomos del estado como la Comisión Estatal de Derechos Humanos, el órgano de transparencia, el árbitro electoral, pasaron a formar parte del ornamento institucional. Las acciones sociales y ciudadanas de contestación fueron enfrentadas con una política sostenida de presos políticos y espionaje, encareciendo significativamente el ejercicio de ciudadanía. En muy poco tiempo quedó demostrado que el PRI no se había ido, que como suele ser la política mexicana y su realismo mágico, sus principales convicciones autoritarias de gobernar se implementaron en un gobierno del PAN con la ayuda de una parte del PRD. ¿Cómo fue eso posible? - EL VACIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS A Juan Carlos Monedero, cofundador del partido español PODEMOS, en su visita a la Cátedra Ellacuría en la Ibero Puebla, le ha llamado mucho la atención la facilidad con la que los políticos mexicanos se pasan de un partido a otro, aunque estos sean aparentemente contarios ideológicamente. Y a este fenómeno, Monedero le ha llamado “la promiscuidad de los políticos mexicanos”. El triunfo en las urnas del expriista Moreno Valle con la alianza PAN/PRD/Convergencia/PANAL, puso de relieve que las asociaciones de los partidos para enfrentar procesos electorales están puestas esencialmente para ganar posiciones más que para representar y defender un proyecto de gobierno. En este sentido, las alianzas partidistas dieron el primer paso hacia el vaciamiento de la esencia, los programas y la propia historia de los partidos coaligados. Los aliancistas daban un mensaje muy claro a los electores: los partidos se conformaban ahora como plataformas efímeras para ganar, no para gobernar. Los partidos como vehículos de ocasión que solo prestan sus maquinarias y presupuestos para invertir en una elección que posteriormente les dé beneficios a las cúpulas de esos partidos, pero no para llevar a cabo desde el gobierno algunos de los postulados que los partidos defendieron en un momento dado. Desde la gubernatura, Rafael Moreno Valle desnudó a los partidos políticos en su fragilidad democrática y su condición de maquinarias atentas al mejor postor. Desde la gubernatura, RMV asaltó y se apoderó del PAN. Sus 15 años de priista le fueron funcionales para domesticar al PRI y tenerlo como partido colaborador. Se apoderó de una buena parte del PRD, debilitándolo como fuerza política y sosteniéndolo, junto al PANAL y Movimiento Ciudadano, como partidos satélites. El morenovallismo se amplió con el control de dos partidos locales: Partido Compromiso por Puebla y el partido Pacto Social de Integración, membretes solo importantes para los juegos de la partidocracia pero no para defender los intereses de los ciudadanos. El vaciamiento de los partidos políticos tuvo como principal dimensión apoyar acríticamente al gobernador, sea desde la cámara de diputados o desde la generación de opinión pública. Muchos fueron los momentos y las circunstancias para que los partidos levantaran la voz en el congreso ante el ejercicio arbitrario del poder, o llevaran la voz de la sociedad a la discusión de leyes y proyectos de políticas públicas. Pero en todo momento el congreso se erigió, durante las dos legislaturas del morenovallismo, en oficialía de partes. Sea para deshacerse de Juan Carlos Mondragón, presidente del panismo poblano y el primer crítico del autoritarismo que se anunciaba, para aprobar la “ley bala”, propiciar la privatización del agua, quitarle los registros civiles a las juntas auxiliares, controlar los “órganos autónomos del estado”, o para inhabilitar por 12 años a otro panista antimorenovallista como Eduardo Rivera, exalcalde de Puebla. El congreso siempre estuvo solícito para apoyar al gobernador, sobre todo por parte del PRI. Por eso no extraña la derrota estrepitosa de la senadora Blanca Alcalá en las elecciones de 2016 para la minigubernatura, defendiendo la postulación del tricolor. Si el PRI había cogobernado y apoyado entusiastamente a RMV, ¿qué sentido tenía votar por el PRI? El sexenio morenovallista ha sido un ejemplo claro de la irrelevancia de los partidos políticos (a excepción de una parte del PRD y la posterior aparición de Morena en el sistema de partidos estatal) para la sociedad.
Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales 11 ¿Dónde estuvieron en la política sistemática de violación a los derechos humanos? ¿qué palabra emitieron ante las decenas de presos políticos que se agolpaban por mes durante el sexenio? ¿qué intervenciones tuvieron para detener las múltiples expropiaciones para hacer las obras de relumbrón? ¿qué acciones dirigieron frente al hostigamiento de la prensa crítica y las amenazas y espionaje a la oposición social? El sistema de partidos estatal y su representación en el congreso estuvieron del lado de los intereses del gobernador. Pero mientras RMV sometía a Puebla con el “modelo Díaz Ordaz de gobernar”, el comité ejecutivo nacional (CEN) del PAN no se hacía cargo de su gobernador. A pesar de que este se decía panista, golpeaba con furia al panismo tradicional que le hacía oposición, y el CEN se mantuvo en silencio. A pesar de que el INEGI contabilizó para Puebla en el año 2016, 6 mil 479 casos de quebrantamientos a los derechos humanos en materia de seguridad jurídica y libertad, el partido que fue fundado para enfrentar el abuso de poder, mantuvo mutis hacia su gobernador poblano. Habrá que recordar que los parlamentos, en los regímenes parlamentarios, y los congresos, en los regímenes presidenciales, fueron creados básicamente para sostener tres funciones: control del ejecutivo, crítica con respecto a las políticas y ambiente social del contexto, propuesta legislativa distinta a la del ejecutivo. Nada de esto ocurrió en el morenovallismo. El congreso en las dos legislaturas del sexenio de RMV borró cualquier esbozo de oposición al gobierno. Gianfranco Pasquino establece que el cometido esencial de cualquier oposición en un régimen político es “representar y proteger, individual y colectivamente, a los electores que le han dado su voto; en defender las reglas del juego político-institucional, pero también en reformarlas con el objetivo de mantener abierta la competición política” (Pasquino, 1998: 35). Al PRI le tocaba hacer oposición y, como dice Pasquino, tenía “el deber de contender con el gobierno demostrando ser un gobierno alternativo” (Pasquino, 1998). Al plegarse al morenovallismo, el PRI poblano parece - Durante la gestión de Moreno Valle, la bancada del PRI en el congreso siempre estuvo solícita para apoyarlo. Por eso no extraña la derrota estrepitosa de la senadora Blanca Alcalá en las elecciones de 2016 para la minigubernatura, defendiendo la postulación del tricolor. Si el PRI había cogobernado y apoyado entusiastamente a RMV, ¿qué sentido tenía votar por el PRI? Foto: images.sipse.com
12 haber constatado que a su juicio había un gobernador que representaba fielmente los intereses del priismo y que, por tanto, no había ninguna necesidad de hacer oposición. De esta manera, los poblanos se quedaron sin representación política genuina. Con el congreso y los partidos políticos capturados por el ejecutivo, la oposición tuvo que ejercerse en otras arenas de la vida social y política. En suma, el vaciamiento de los partidos políticos, vía control político desde el ejecutivo estatal, constataría una vertiente de “enclave autoritario subnacional”. - EL GOBERNADOR COMO PROBLEMA DEMOCRÁTICO A mediados de 2017, el país observa con cierta expectación el rumbo penal de ciertos exgobernadores. Ya en 2006, Mario Marín y Ulises Ruiz se erigían como el preludio de lo que se agudizaría en los siguientes años: gobernadores ejerciendo el poder sin contrapesos. La creciente intolerancia social ante el abuso de poder de los gobernadores condujo a una docena de exgobernadores a la cárcel, a la fuga o a enfrentar procesos judiciales, casi todos ellos por millonarios desvíos de recursos. Javier Duarte, de Veracruz, César Duarte, de Chihuahua, Roberto Borge, de Quintana Roo, son los que encabezan la pira, pero están también los exgobernadores panistas Guillermo Padrés, de Sonora y Luis Reynoso, de Aguascalientes. Los gobernadores se convirtieron en un serio problema para la consolidación de la democracia en México. El grave retroceso que hemos vivido en el sexenio de Enrique Peña Nieto en materia de derechos humanos, corrupción, violencia e impunidad, no puede explicarse sin la intervención directa en estos flagelos por parte de los gobernadores de los estados. La excesiva concentración de poderes en el ejecutivo estatal, aunado a la intencionalidad del gobernador de no tener contrapesos, hizo de los territorios subnacionales el reino de los “neo virreinatos”, la erección de nuevos señores feudales con enormes capacidades para usar la ley en su beneficio y violar la ley, también en su beneficio. Un gobierno sin contrapesos es, por definición, un mal gobierno. Y eso fue lo que ocurrió en el morenovallismo. En su objetivo de alcanzar la candidatura presidencial, RMV tuvo que cuidar que su abuso de poder no fuera evaluado en el cambio de sexenio, por lo que se aseguró un “maximato” de dos años con buena parte de su gobierno repitiendo en la minigubernatura (2016-2018). En 2010, el sexenio del “góber precioso” dejó a Puebla como el cuarto estado con menor desarrollo democrático, abajo de Oaxaca, Chiapas y Guerrero. Dicho de otra manera, al caer la hegemonía de ocho décadas del PRI en Puebla, el estado encabezaba la lista de las entidades con mayor autoritarismo en el país, con problemas serios en derechos humanos, falta de protección a las garantías individuales y un estado de derecho sumamente frágil. La alternancia de gobierno con la llegada de una alianza PAN/ PRD a Puebla hacía suponer avances importantes en aspectos claves del desarrollo democrático. Como lo muestra el Índice, el gobierno de RMV no pudo ser más decepcionante. Hacia 2015, el sexenio morenovallista estaba más que consolidado y para entonces ya se podía apreciar la marca del gobierno: ejercicio arbitrario del poder. Si Marín dejó a Puebla en el cuarto lugar de los estados más autoritarios del país, Moreno Valle lo dejaba en 2015 en el segundo lugar, solo abajo de Guerrero. Impensable. El gobierno de la alternancia, según los 29 indicadores del Índice, fue más autoritario que el gobierno de Mario Marín: el segundo estado del país con mayores problemas para la existencia de un estado de derecho; la segunda entidad donde los ciudadanos no tienen la protección de la ley ni de las instituciones frente al abuso de poder. Con estos resultados no solo se confirma el grave retroceso político que hemos experimentado los mexicanos y los poblanos en los últimos años, sino reafirma la necesidad de poner más atención en lo que sucede en la política subnacional. La coyuntura política que vive México aún no permite observar el país democrático que no acaba de nacer, ni tampoco podemos ver el enterramiento del país autoritario que se niega a morir. Como en otros momentos de la historia de México, la respuesta está en la sociedad civil. En esa parte de la población que se articula con algunos sectores democratizadores tanto del gobierno como de algunos partidos políticos, de los medios de comunicación, de las iglesias, de las universidades y del sector privado. Ahí hay una coalición social y política que empuja a México hacia mayor bienestar y democracia. Es nuestro deseo que la ruptura fundante que vivimos termine decantándose hacia el país, el gobierno, la oposición y la sociedad civil que merecemos. - Referencias bibliográficas: Gibson, L. (2008). Subnational authoritarianism and territorial politics: charting the theoretical landscape. EU: American Political Science Association. Linz, J. (1971). The Transition from Authoritarian Regimes to Democratic Political Systems and the Problems of Consolidation of Political Democracy. EU: Yale University Press. Pasquino, G. (1998). La oposición. Madrid: Alianza Editorial. http://www.reforma.com/aplicaciones/editoriales/editorial.aspx?id=117444
13 Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales Foto: Alumnos de la Universidad Iberoamericana Puebla en marcha #NiUnaBataMenos. Instagram iberopueblamx
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15 Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales Las circunstancias en las que se presenta este artículo son muy distintas a las que acompañaron su versión original. Hace dos años se encontraba en curso la aspiración transexenal de mantener el poder en Puebla con miras a que Rafael Moreno Valle Rosas contendiera por la presidencia de la República en 2024. Martha Erika Alonso Hidalgo, su esposa, competía por la gubernatura de Puebla que finalmente obtuvo en los tribunales a finales de 2018. Unos días después, apenas a diez de que tomara posesión, ambos perdieron la vida al caer el helicóptero que los transportaba a la Ciudad de México. El morenovallismo, esa fuerza política que ejerció el poder y se hizo del control de las instituciones en Puebla de 2011 a 2018, se esfumó en unas cuantas semanas y el mapa político local cambió. La captura institucional bajo el sello de Moreno Valle se ha enfrentado a este viraje, en algunos casos han sido los propios actores los que han tomado distancia, otros aguardan y algunos más han mantenido sus posiciones. Por lo que toca al derecho a saber, está por verse si la política de opacidad que caracterizó al sexenio de Moreno Valle será sustituida por apertura o hará escuela. Luis Miguel Barbosa Huerta, el nuevo gobernador de Puebla, dedicó particularmente su segunda campaña a mostrarse como la opción contraria al morenovallismo. De su gobierno se esperaría independencia de los organismos autónomos otrora capturados por el ejecutivo estatal, entre ellos el órgano garante de la transparencia, y una política respetuosa del acceso a la información pública y del principio de máxima publicidad. En esta arena, el gobierno se enfrenta a una disyuntiva estructural: ejercer el poder no solo aceptando sino fortaleciendo los contrapesos y los controles sobre este, o reeditar la lógica de la captura y la opacidad con nuevas simulaciones. Transparencia simulada: captura institucional y obstáculos al derecho a saber - Roberto Ignacio Alonso Muñoz - Alonso Muñoz, Roberto Ignacio. Licenciado en Comunicación y maestro en Políticas Públicas. Académico de tiempo completo del Departamento de Ciencias Sociales. Foto: proceso
16 -LA TRANSPARENCIA EN RETROSPECTIVA La transparencia no fue un tema menor para la administración estatal 2011-2017. Desde la campaña electoral de 2010 que llevó a Moreno Valle a la gubernatura, el tema estuvo presente y se dieron pasos institucionales para avanzar en la materia, tal fue el caso de la autonomía constitucional a la entonces Comisión para el Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (CAIP) que había permanecido bajo el espectro de la administración pública estatal en la gestión de Mario Marín Torres. En plena campaña, fue el candidato del PRI quien hizo llegar la propuesta al congreso local a través de la bancada de su partido, siendo aprobada por el pleno en el mes de junio, a escasas semanas de la jornada electoral. Sin embargo, la reforma que le daba autonomía a la CAIP era insuficiente, pues condicionaba su entrada en vigor hasta que se realizaran las adecuaciones correspondientes a la ley de transparencia (una iniciativa conjunta entre el congreso local y el mandatario estatal), lo que ocurrió hasta que, siendo ya gobernador Moreno Valle, se aprobó en diciembre de 2011. Apenas transcurrido un año de su gobierno, RMV sacó al estado de los últimos lugares en los que se encontraba, llevándolo a tener una de las mejores leyes a nivel nacional de acuerdo con el Índice del Derecho de Acceso a la Información en México (IDAIM). En su propuesta de gobierno, se había comprometido a impulsar decididamente una nueva ley de transparencia que se ubicara entre las cinco mejores del país, así como a entregar la CAIP a los ciudadanos.1 Con el fin de examinar la administración morenovallista desde el ángulo de la transparencia, el presente trabajo atiende estas propuestas y expone brevemente un ejercicio ciudadano que ilustra una forma con la que se obstaculizó el derecho a saber a lo largo este gobierno, develando la opacidad del régimen de la alternancia. Después de una deficiente reforma a la primera ley de transparencia de Puebla en 2008, cuyo resorte fue la reforma al artículo sexto constitucional de 2007, esta fue sustituida por una nueva que entró en vigor el 1 de enero de 2012 y se mantuvo vigente hasta el 5 de mayo de 2016, fecha en que fue reemplazada por la tercera ley de transparencia que ha tenido el estado, teniendo como origen la reforma constitucional al artículo sexto de 2014. La segunda ley de transparencia de Puebla fue la que acompañó, durante más de cuatro años, el sexenio de Moreno Valle. 1 Así constó en su propuesta de gobierno desarrollada en un documento bajo el título “Cumplo mis compromisos o me voy”. La evolución del marco jurídico de la transparencia en Puebla no es sino correlato de la evolución que ha tenido la regulación del derecho de acceso a la información a nivel nacional. Son tres generaciones de leyes las que se han desarrollado en cada entidad federativa a partir de la primera ola que tuvo como motor la ley federal de transparencia, seguida de los dos decretos de reforma constitucional mencionados. Tres generaciones de leyes en menos de veinte años han permitido que el acceso a la información pública sea un derecho que, normativamente, goce de buena salud. No obstante, la calidad de una norma no equivale a su adecuada implementación, menos aún con un enfoque garantista pro persona.2 La segunda ley de transparencia de Puebla fue resultado de una importante movilización social que aprovechó la coyuntura electoral de 2010 y del auge que cobró el tema en ese momento. Las razones detrás del contexto de exigencia fueron la acción de inconstitucionalidad que pesaba sobre las reformas que se aprobaron en 2008 y tres evaluaciones independientes provenientes de organizaciones de la sociedad civil y de la academia.3 En este sentido, evadir el tema no era opción. La tercera ley de transparencia de Puebla, en cambio, respondió tanto a la reforma constitucional de 2014 como a la ley general de transparencia que esa reforma trajo consigo para establecer bases y principios relacionados con el ejercicio del derecho de acceso a la información.4 El propósito central de esta tercera ley que estuvo vigente los últimos nueve meses de la 2 Si bien el garantismo ha sido bastante estudiado y desarrollado en el ámbito penal, es posible hablar de un enfoque garantista a la hora de referir un sistema de garantías edificado sobre la base del reconocimiento y la protección de los derechos fundamentales de las personas. El principio pro persona quedó establecido en la Constitución mexicana con la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 10 de junio de 2011. 3 Estas evaluaciones fueron el IDAIM, elaborado por Fundar, Centro de Análisis e Investigación y Artículo 19, disponible en: http://idaim.org.mx; la Métrica de la Transparencia realizada por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), que puede consultarse en: http://metricadetransparencia2010.cide.edu/metrica.html; y la evaluación del Centro de Estudios Espinosa Yglesias, disponible en: http://www. ceey.org.mx/sites/default/files/Proyecto%20de%20Evaluacion%20de%20Leyes%20Puebla%202008.pdf 4 El decreto de reforma fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2014, puede consultarse en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332003&- fecha=07/02/2014
17 Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales gestión de Moreno Valle, fue la armonización de la legislación poblana con la ley general, por lo que, entre otras protecciones, incorporó como sujetos obligados a fideicomisos y fondos públicos, así como a cualquier persona física, moral o sindicato que reciba o ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad; institucionalizó el gobierno abierto como práctica, enfatizando la importancia de generar y publicar información en datos abiertos; cambió la denominación de la CAIP por la de Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Puebla (ITAIP); creó las figuras de prueba de daño y de interés público para los sujetos obligados y el instituto, respectivamente;5 eliminó la figura de los acuerdos de reserva, indicando que los documentos reservados deberán especificarse en un índice público de expedientes 5 Estas protecciones fueron exigidas desde 2011, sin embargo, no fueron consideradas en lo que fue la segunda ley de transparencia del estado. clasificados;6 eliminó la ratificación del recurso de revisión;7 y facultó al instituto para imponer medidas de apremio y sanciones, generar políticas de transparencia proactiva e interponer acciones de inconstitucionalidad ante leyes locales. A sabiendas de que las leyes son perfectibles, la ley de transparencia de Puebla no fue el problema en la administración morenovallista; sí lo fue su aplicación y, todavía más, la disfunción que se presentó al ser capturada la institución creada para hacerla efectiva. 6 Como se podrá apreciar en el último apartado de este trabajo, esta protección es consecuencia del ocultamiento no solo de la información, sino de los propios acuerdos que reservaron la información pública y con los cuales un sector de la sociedad civil intentó conocer lo que el gobierno de Moreno Valle quiso mantener oculto. 7 Esta práctica inhibitoria de la garantía del acceso a la información pública se llevó a la ley con el claro objetivo de hacer inefectivos los recursos de revisión ante el órgano garante. - La legislación de leyes de transparencia en Puebla no fue el problema en la administración morenovallista; sí lo fue su aplicación y, todavía más, la disfunción que se presentó al ser capturada la institución creada para hacerla efectiva. Foto: proceso
18 - CAPTURA INSTITUCIONAL, LÓGICATRANSEXENAL La división de poderes es un principio de la democracia y lo es porque evita la concentración del poder al crear pesos y contrapesos para garantizar un equilibrio adecuado en su ejercicio, pero no se da por decreto ni en automático al desempeñar cada institución sus funciones. Cualquier sistema de pesos y contrapesos necesita condiciones mínimas de independencia y pluralidad, sin las cuales es muy fácil que el poder se acumule. Con la alternancia que hubo en 2011, lo esperado era que el gobierno tomara distancia del control que ejerció el poder ejecutivo sobre los otros poderes en el pasado, sin embargo, no solo conservó dicha dinámica, sino que la profundizó dejando en posiciones clave a personajes cercanos. El balance fue el normal de un proceso de este tipo: cambió el grupo en el poder, mientras que las estructuras de poder y control permanecieron intactas, cuando no se acentuaron. La figura del gran legislador con la que el PAN acusó el extralimitado papel de Marín Torres la personificó también Moreno Valle. De acuerdo con un reporte de Integralia, la LIX legislatura (2014-2018) que acompañó la segunda mitad del sexenio aprobó 96% de las iniciativas del gobernador, en tanto que lo mismo ocurrió con 82% de las iniciativas que presentó a la LVIII legislatura (2011-2014).8 Con todo, la función del congreso no se agota en la aprobación de leyes, aunque sea su principal quehacer. Por este poder pasan procesos de selección y nombramientos, tales como los de los consejeros electorales, los comisionados del órgano garante de la transparencia u otros cargos relevantes como los titulares de la Auditoría Superior del Estado de Puebla (ASE), la Comisión de Derechos Humanos (CDH) del Estado de Puebla y la Fiscalía General del Estado de Puebla. ¿Qué ocurrió con estas instituciones? La LIX legislatura nombró como fiscal —a finales de 2015— a quien se desempeñó como procurador del gobierno de Puebla durante cinco años, de 2011 a 2015, Víctor Carrancá Bourget, por un periodo de siete años de 2016 a 2023.9 En el caso de la ASE, fue la LVIII legislatura la que en 2011 designó a David Villanueva Lomelí como titular del órgano de fiscalización que en 2012 se transformó en la ASE, siendo nombrado auditor de 2012 a 2019 con la opción de ser reelegido por siete años más, que culminarían en 2026.10 La misma legislatura nombró en 2011 a Adolfo López Badillo como presidente de la CDH, cargo que le fue ratificado en 2014 hasta 2019. Pero el fiscal, el auditor y el ombudsman no fueron los únicos casos que confirmaron la lógica de la captura. 8 El reporte legislativo puede consultarse en: http://www.reportelegislativo.com.mx/reportepuebla.pdf 9 En septiembre de 2018, en pleno conflicto electoral entre Alonso Hidalgo y Barbosa Huerta, Carrancá Bourget solicitó licencia por tiempo indefinido. Desde entonces, la Fiscalía ha estado a cargo de otras personas. 10 En mayo de 2019, Villanueva Lomelí dejó la Auditoría al ser nombrado por la Cámara de Diputados titular de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.
19 Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales En el poder judicial, el magistrado Roberto Flores Toledano fue elegido presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Puebla en 2013 sin mayor reconocimiento que su cercanía al gobernador,11 y fue reelegido a principios de 2017 para seguir al frente cuatro años más, hasta 2021, con la posibilidad de que en ese año fuera nuevamente reelegido por otros cuatro años, pudiendo llegar su presidencia al 2025.12 En el caso del Instituto Electoral del Estado de Puebla, si bien la designación final de los consejeros en 2015 corrió a cargo del Consejo General del INE, el instituto local quedó controlado por morenovallistas.13 Relación de periodos de posiciones políticas clave en el estado de Puebla y lógica transexenal14 Institución/Personaje 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Fiscalía / Víctor Carrancá Bourget ASE / David Villanueva Lomelí CDH / Adolfo López Badillo Tribunal / Roberto Flores Toledano OPLE / Jacinto Herrera Serrallonga Años por los que fue designado Años adicionales posibles Por lo que hace a la CAIP, desde su nacimiento esta institución ha estado bajo el halo de la captura institucional. A pesar de que en sus diferentes composiciones ha habido comisionadas —mujeres las cuatro— que han destacado por su independencia y por ampliar la protección del derecho de acceso a la información, la mayoría de sus comisionados ha quedado a deber por la protección que han dado a los sujetos obligados de la administración estatal. Por 11 Ver: http://archivo.e-consulta.com/blogs/corte/?p=9250 y http://www.proceso.com.mx/473910/tsj-puebla-reelige-presidente-a-magistrado-cercano-a-moreno-valle 12 En enero de 2018, Flores Toledano renunció a la presidencia del Tribunal. 13 Ver: http://www.e-consulta.com/nota/2015-10-30/politica/ dominan-morenovallistas-el-ople-de-puebla-con-4-de-7-consejeros 14 Elaboración propia con base en: http://www.proceso.com. mx/473164/moreno-valle-ensaya-maximato-en-puebla el pleno de este órgano garante han pasado 13 comisionados, de los cuales nueve llegaron luego de haber colaborado en las administraciones públicas estatales o teniendo vínculos estrechos con los gobernadores en turno. Que 69% del total de comisionados que ha pasado por las filas de esta institución se haya caracterizado por favorecer los intereses del gobierno estatal, es un resultado bastante negativo en un organismo concebido para garantizar la transparencia y el acceso a la información pública. Durante la gestión de Moreno Valle, la correlación de fuerzas al interior de la CAIP blindó a esta administración. La mayor parte del sexenio, cuatro años y medio, hubo una relación de dos comisionados identificados con el gobierno y uno que mantuvo posiciones aperturistas. Por un lapso de año y medio, la posición aperturista no existió. Con motivo de la transformación de la CAIP en ITAIP, el congreso local decidió a finales de 2016 renovar la totalidad del pleno; desde entonces sigue integrado por María Gabriela Sierra Palacios, Carlos Germán Loeschmann Moreno y Laura Marcela Carcaño Ruiz.15 15 Antes de su llegada a la CAIP, Sierra Palacios se desempeñó como directora de Procesos y Mejora Continua en la ASE, tiempo atrás trabajó en la Secretaría de Finanzas cuando su titular era Moreno Valle. Loeschmannn Moreno fue coordinador general de la CAIP cuando esta institución estuvo capturada totalmente por perfiles cercanos al gobernador Moreno Valle. Por su parte, Carcaño Ruiz, actual presidente del ITAIP, fue directora de Análisis de Información en la Secretaría de la Contraloría la primera parte del sexenio morenovallista.
20 Relación de periodos de los comisionados del órgano garante de la transparencia durante el sexenio de Moreno Valle y lógica transexenal16 Comisionado(a)/Año 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Samuel Rangel Rodríguez Blanca Lilia Ibarra Cadena J. L. Javier Fregoso Sánchez Federico González Magaña Alexandra Herrera Corona Norma Estela Pimentel Méndez María Gabriela Sierra Palacios Carlos G. Loeschmann Moreno Laura Marcela Carcarño Ruiz Años en el órgano garante de un comisionado vinculado a Moreno Valle Años en el órgano garante de un comisionado independiente a Moreno Valle “Es cada vez mayor el número de personas que sienten que los gobernantes utilizan la confianza que se les deposita, no para servir al ciudadano, sino para servirse a sí mismos. De esta manera, se corrompe el propósito de la democracia y el poder del gobierno se usa para controlar a la sociedad, en vez de que la sociedad sea quien controle a su gobierno. Es así como se desvirtúa el propósito de la función pública”. Las palabras son de Moreno Valle, asentadas en el documento que contenía su propuesta de gobierno antes de iniciar su mandato. - OBSTÁCULOS AL DERECHO A SABER, UN CASO Pese a sus carencias y algunas inconsistencias, la ley de transparencia aprobada el mismo año en que Moreno Valle inició su gestión, parecía demasiado buena para ser real. Considerando las resistencias que se presentaron a la hora de atender el conjunto de elementos planteados por la sociedad civil organizada durante el proceso de su elaboración, un conjunto de ciudadanos articulados en el Nodo de Transparencia se dio a la tarea de realizar ejercicios periódicos de solicitudes de infor16 Elaboración propia. mación con un doble propósito: conocer el contenido y el número de los acuerdos de reserva suscritos por el gobierno estatal y, así, verificar la utilidad de la ley. De 2010 a 2014, el Nodo de Transparencia fue uno de los grupos de trabajo de la red Actívate por Puebla, conformada en 2010 por universidades, organismos empresariales y organizaciones sociales —en plena coyuntura electoral— para incidir en la discusión pública y la definición de la agenda del nuevo gobierno. El Nodo de Transparencia contabilizó un total de 111 acuerdos de reserva firmados por la administración morenovallista, varios de ellos de carácter general, es decir, abarcando el cúmulo de información relativa a un asunto, en lugar de expedientes o documentos determinados. Para abarcar todo el sexenio, el Nodo de Transparencia formuló a las dependencias del gobierno estatal 332 solicitudes en cinco momentos: agosto 2012, febrero 2013, marzo 2014, febrero 2015 y febrero 2017. A cada sujeto obligado dependiente del poder ejecutivo estatal se le pidió lo siguiente: el número de acuerdos de reserva suscritos por el titular de cada dependencia y copia digitalizada de cada uno. Una relación más detallada de la información reservada puede consultarse en la versión original de este artículo, baste destacar
21 Rúbricas XV Tópicos de Ciencias Sociales que el gobierno morenovallista prefirió alejar del escrutinio público información sobre los Proyectos para Prestación de Servicios (PPS), la remodelación de Casa Puebla, los helicópteros al servicio del gobernador, el proyecto de la Red Urbana de Transporte Articulado (RUTA) y la concesión del servicio de agua potable a manos privadas. En una primera instancia, el Nodo de Transparencia accedió solamente a 48.6% del total de acuerdos de reserva firmados en los seis años de la administración de Moreno Valle, enfrentándose desde el primer momento a una respuesta que se convirtió en práctica cotidiana de los sujetos obligados: el cambio de modalidad en la entrega de la información con el argumento de carecer de la información digitalizada, poniéndola a disposición en las oficinas del sujeto obligado bajo la modalidad de consulta directa. Contraria a principios constitucionales y a estándares internacionales, esta práctica constituye un mecanismo de intimidación para el solicitante, siendo la elección de la modalidad en la entrega de la información un derecho que la ley de transparencia le da al solicitante. En los primeros ejercicios se optó por acudir al domicilio de algunas dependencias para acceder, en una segunda instancia, a los acuerdos de reserva puestos a disposición en consulta directa. En otros casos, se decidió impugnar la respuesta del cambio de modalidad e interponer recursos de revisión ante la CAIP, que en su mayoría fueron sobreseídos pues en la víspera de su discusión y resolución en el pleno, los sujetos obligados demandados decidieron entregar la información, tal y como fue requerida tres meses antes. Hicieron uso de esta práctica la Secretaría de Infraestructura, la Secretaría General de Gobierno, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Finanzas y Administración, la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de la Contraloría, la Secretaría de Competitividad, Trabajo y Desarrollo Económico, la Secretaría de Transportes, la Secretaría de Sustentabilidad Ambiental y Ordenamiento Territorial, la Procuraduría General de Justicia, el SOAPAP, el DIF y Carreteras de Cuota Puebla. El caso de la Secretaría de Infraestructura exhibe con precisión este modo de operar con el que se intentó bloquear el acceso a la información pública en la administración morenovallista. Tres años seguidos, de 2013 a 2015, esta dependencia confirmó la existencia de acuerdos de reserva. En las tres ocasiones, la dependencia puso a disposición la información bajo la modalidad de consulta directa, a pesar de que los acuerdos - El gobierno morenovallista prefirió alejar del escrutinio público información sobre los Proyectos para Prestación de Servicios (PPS), la remodelación de Casa Puebla, los helicópteros al servicio del gobernador, el proyecto de la Red Urbana de Transporte Articulado (RUTA) y la concesión del servicio de agua potable a manos privadas Foto: expansion.mx
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