Contenido • RESUMEN EJECUTIVO ...................................................................................................................................................5 • INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................................................. 7 2. Preocupaciones...................................................................................................................................................... 11 Caso Bolivia ............................................................................................................................................................. 11 Caso Estados Unidos ............................................................................................................................................ 13 2.2 Magnitud de la elección e implicaciones sobre el derecho de acceso a la justicia................ 16 2.3 Necesidad de una reforma integral ......................................................................................................... 18 2.4. Tribunal de Disciplina Judicial ................................................................................................................. 20 2.5. Requisito de no haber ocupado cargos públicos ............................................................................... 20 2.6. Dudas frente a la iniciativa de reforma................................................................................................. 22 3. Propuestas ............................................................................................................................................................... 24 3.1. Uso de inteligencia artificial ..................................................................................................................... 24 3.2. Iniciar con una etapa experimental o con el Tribunal de Disciplina .......................................... 24 3.3. Comisiones de preselección...................................................................................................................... 25 3.4. Delimitar las facultades del Tribunal de Disciplina Judicial .......................................................... 25 3.5. Reforma integral a las instituciones del sistema de justicia en México.................................... 26 3.6. Propuestas de modificaciones a la iniciativa constitucional ......................................................... 27 • REFERENCIAS ............................................................................................................................................................... 34 ANEXO 1. ........................................................................................................................................................................... 37 Análisis de las elecciones de los y las integrantes del Poder Judicial en Bolivia ............................... 37
5/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla • RESUMEN EJECUTIVO En este documento, elaborado por especialistas del derecho y otras disciplinas de las ciencias sociales de la Universidad Iberoamericana Puebla, se analiza la iniciativa presidencial para la reforma constitucional del Poder Judicial de la Federación. Las personas autoras agrupan en 5 puntos las preocupaciones que despierta la iniciativa: 1) La elección de juzgadores mediante el voto popular. Al respecto, se analizan dos experiencias históricas en nuestro continente (la del Estado Plurinacional de Bolivia y la de los Estados Unidos de América), cuya evolución puede ilustrarnos sobre los diversos mecanismos electorales, sus posibles aciertos y desaciertos. 2) Se discute la magnitud del proceso electoral y del financiamiento que implicaría la propuesta. 3) Se llama la atención sobre la necesidad de que la reforma se realice de manera integral para alcanzar el objetivo de un sistema de administración de justicia eficiente y a disposición de todas las personas. 4) Se debate sobre el riesgo de que el Tribunal de Disciplina Judicial actúe de forma inquisitiva y la forma en que esto puede evitarse. 5) Se advierte sobre algunos aspectos de elegibilidad de los juzgadores que se estiman inconvenientes. Como resultado de estos análisis, se presentan, de manera no exhaustiva, algunos comentarios y propuestas para su consideración en los debates del Poder Legislativo Federal, mismos que se resumen en lo siguiente: • La reducción de integrantes del Pleno, aunque no está suficientemente justificada, no luce inconveniente. Lo que debe reconsiderarse mantener son las salas especializadas para evitar que el Pleno se congestione de asuntos. • Son razonables los requisitos de elegibilidad y las incompatibilidades propuestos, aunque se estima que la limitación de uno o dos años de no haber ejercido otros cargos públicos para quienes se postulen a ejercer cargos jurisdiccionales es muy breve, a la luz de limitaciones análogas en otras instancias públicas. • En atención a las experiencias de Bolivia y de Estados Unidos, en donde aún se debate sobre los mecanismos y procedimientos más convenientes, se propone que la reforma prevea que la elección de autoridades jurisdiccionales se implemente por etapas que permitan evaluar resultados antes de acometer objetivos más amplios. • Se propone que, en la primera etapa de la reforma, la elección de autoridades se implemente para elegir exclusivamente a quienes integrarán el novedoso Tribunal de Disciplina Judicial.
6/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla • Las facultades de investigación deben depositarse en una instancia distinta al Tribunal de Disciplina Judicial, con el propósito de evitar modelos inquisitivos. Además, debe preverse un recurso de defensa que se ajuste a los parámetros consensuados en el marco derecho internacional. • No se discuten las limitaciones a la retribución económica, salvo porque la reforma debe cuidar que no se vulneren derechos de trabajadores o trabajadoras ya establecidos antes. • La imposición de plazos para las resoluciones puede ser una medida inconveniente en la medida en que no se atienda el problema de la insuficiencia de personal en los juzgados y tribunales. Por lo demás, no existe argumento para imponer plazos sólo para juicios en materia tributaria. • Es recomendable explorar el uso de la inteligencia artificial como instrumento auxiliar para combatir el rezago judicial. La experiencia de otros países al respecto debe aprovecharse. • Es admisible sustituir al Consejo de la Judicatura Federal para separar las funciones disciplinares de las administrativas en dos instancias independientes de la Corte.
7/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla • INTRODUCCIÓN La premura con la que se ha impulsado la reforma al Poder Judicial en las semanas posteriores a la jornada electoral del pasado 02 de junio, periodo que se ha visto marcado por declaraciones tanto del presidente Andrés Manuel López Obrador como de la próxima titular del Ejecutivo, Claudia Sheinbaum Pardo, en defensa de esta propuesta de modificación constitucional, ha llevado a diversas voces, incluidas las de los y las integrantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) a llamar a un diálogo abierto sobre la misma, dada la importancia de que se analice con prudencia, más allá de los tiempos e intereses políticos. Para abonar a la discusión que se emprenderá en el Congreso de la Unión, en las próximas páginas se abordan diferentes rubros que podrían integrarse a la iniciativa de reforma, y se brindan datos que sirven para contextualizar la magnitud que tendría un proceso de elección de integrantes del Poder Judicial. Además, se plantean diferentes aspectos incluidos en la reforma que generan más dudas que respuestas, por lo que deberían ser abordados de una forma más profunda, de modo que se incluyan a todas las áreas del Poder Judicial del país.
8/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla 1. ¿Qué dice la iniciativa? Esta iniciativa, como ha sido propuesta, implica la reforma de los artículos 17, 20, 94 a 101, 107, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, planteando los siguientes cambios: a) Reducción del pleno de la SCJN • Se reduce de 11 a 9 el número de integrantes del Pleno de la SCJN. Todos los asuntos se resolverían en el pleno, eliminándose las Salas que actualmente conforman a la Corte. b) Requisitos de elegibilidad e incompatibilidades • Se propone un nuevo requisito de elegibilidad: aspirantes a ministros o ministras de la SCJN no deben haber sido magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en el año previo a la elección. • Los requisitos para las magistraturas de circuito y judicaturas de distrito que hoy en día se establecen en la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación de 2021, ahora se integran al artículo 97 constitucional. No será elegible quien haya sido titular de una secretaría de Estado, fiscal general de la República, senador, diputado federal, ni titular del Poder Ejecutivo de alguna entidad federativa durante el año previo. c) Duración de ministros de la SCJN y magistraturas • Se reduce la duración de los periodos de los y las integrantes de la SCJN de 15 a 12 años improrrogables y sin reelección. • Se establece un periodo de seis años, sin reelección, para integrantes del nuevo Tribunal de Disciplina Judicial. Para las magistraturas electorales, se reduce de nueve a seis años improrrogables. Para el resto de las magistraturas y judicaturas, se establece un encargo de nueve años, con la posibilidad de reelección ilimitada. d) Ausencias • En caso de muerte, renuncia o ausencia definitiva de algún integrante de la SCJN, del Tribunal de Disciplina Judicial, Tribunal de Circuito o Juzgado de Distrito, el pleno de dicho organismo remitirá una terna al Senado para designar a quien ocuparía la vacante.
9/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla e) Retribución económica • La remuneración en ningún caso podrá ser mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto anual ni podrá ser disminuida mientras esté vigente el periodo para el que se fue electo. f) Imposición de un plazo para las resoluciones en materia tributaria • Se establece que asuntos en materia tributaria tienen que ser resueltos en no más de seis meses; en caso de no cumplirse con este plazo, se tendría que dar aviso y justificar el retraso ante el Tribunal de Disciplina Judicial. Del mismo modo, se dispone que en caso de no cumplirse el plazo ya previsto de un año para dictar sentencia en materia penal se daría vista a dicho Tribunal. g) Sustitución del Consejo de la Judicatura Federal • El Consejo de la Judicatura Federal se reemplaza por dos organismos nuevos: el Tribunal de Disciplina Judicial y un Órgano de Administración Judicial. Ambas instancias contarían con independencia técnica y de gestión respecto a la Corte. h) Creación del Tribunal de Disciplina Judicial • El nuevo tribunal tendría facultades para investigar a toda y todo o integrante del PJF por denuncias presentadas por cualquier persona, imponer sanciones administrativas, solicitar el juicio político a ministros o ministras y presentar denuncias ante el Ministerio Público contra cualquier juzgador, sus decisiones son definitivas, no hay recurso alguno en contra de ellas. La remoción de ministras y ministros seguirá estando sujeta a lo que establece la Constitución. i) Creación del Órgano de Administración Judicial. • Será responsable de la administración, presupuesto, carrera judicial y control interno de todo el Poder Judicial, incluyendo la SCJN, así como de determinar el número de circuitos, competencia por territorio y especialización, control interno de la administración recursos humanos. Sus decisiones son definitivas e inatacables. j) Elección de ministros, magistrados y jueces mediante el voto popular • Se sometería al voto popular la elección de “las y los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las Magistradas y los Magistrados de Circuito, las Juezas y los Jueces de Distrito y las Magistradas y Magistrados del Tribunal de Disciplina Judicial”. No se menciona a las y los integrantes del Tribunal de Justicia Administrativa ni laborales.
10/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla • Cada uno de los Poderes —Ejecutivo, Legislativo y Judicial— propondrían a 10 perfiles para el proceso de selección de ministros y ministras de la SCJN. • El Senado de la República emitiría la convocatoria al inicio del período ordinario de sesiones del año previo a la fecha programada para la elección, recibiría las postulaciones y verificaría que cumplan con los requisitos. El listado iría al Instituto Nacional de Elecciones y Consultas, para iniciar el proceso electoral. • Se prohíben las campañas, la participación de los partidos políticos, así como el financiamiento público o privado a las y los aspirantes. k) Poderes judiciales de cada entidad federativa • Las y los magistrados, juezas y jueces de los estados también serán elegidos por voto popular, los poderes judiciales tendrán la misma organización que el federal, un órgano de administración y un tribunal de disciplina judicial. Magistrados y jueces no podrán ganar más que la persona titular del Poder Ejecutivo federal. l) No suspensión respecto a Normas Generales. • En caso de controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad respecto a normas generales, no hay lugar a suspensión, en los juicios de amparo que resuelvan la inconstitucionalidad de normas generales, no habrá con efectos generales ni en la suspensión ni en las sentencias.
11/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla 2. Preocupaciones Los puntos anteriormente expuestos generan diversas preocupaciones no sólo sobre el futuro del Poder Judicial en el país, sino sobre el desarrollo del proceso de elección de sus integrantes, aspecto que, según ha declarado el presidente Andrés Manuel López Obrador, es inamovible pese a los diálogos emprendidos. 2.1. Procesos de elección poco claros y sin mecanismos de selección La principal preocupación que surge al revisar la iniciativa de reforma es la ambigüedad o la falta de controles claros en lo referente al proceso de elección de jueces, juezas, ministros, ministras y demás integrantes de los poderes judiciales en todo el país, pues la propuesta carece de mecanismos de preselección de las candidatas y los candidatos que garanticen que estos sean los mejores perfiles. Es necesario que, para la estructuración de estos procesos de preselección y de elección por voto directo, se tomen en consideración los ejercicios que se realizan en otros países, para ver lo que ha funcionado y lo que no, de modo que, si se emprende este modelo en México, este sea lo más sólido posible garantizando el respeto a la independencia judicial. En este sentido, a continuación, se presenta un breve resumen sobre dos casos que se consideran emblemáticos: las elecciones de integrantes de los tribunales en Bolivia y en Estados Unidos; en el primer caso, similar a lo que se busca en México, los y las aspirantes no pueden hacer campaña ni estar afiliados a partidos políticos, a diferencia de cómo se llevan a cabo estos procesos en Estados Unidos. Caso Bolivia En el contexto de la discusión de la elección de integrantes del Poder Judicial en México se ha usado como ejemplo el caso de Bolivia, país latinoamericano donde desde 2011 se han electo a magistrados y magistradas por medio del voto directo, sin embargo, es necesario hacer algunas precisiones sobre las particularidades de las elecciones en este país, no sólo para identificar buenas o malas prácticas que se han dado, sino para además dimensionar la diferencia entre ambos ejercicios electorales1. Por ejemplo, la renovación del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), el Tribunal Agroambiental (TA) y el Consejo de la Magistratura 1 En el Anexo 1 se presenta un análisis más profundo acerca del caso boliviano, incluyendo la estructura del Poder Judicial y aspectos sobre cómo se han llevado a cabo los procesos electorales.
12/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla implica la elección de 28 integrantes, es decir, los cargos que se someten a votación son mínimos en comparación del número de vacantes que se prevén para el proceso electoral en México, como se verá más adelante. Similar a lo que se plantea para la elección de ministros, ministras, magistrados, magistradas, jueces y juezas en México, en Bolivia le compete a la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP)2 emitir la convocatoria correspondiente; sin embargo, en el caso del país sudamericano, pueden postularse todas las personas que tengan interés en ocupar alguno de estos puestos, mientras que en la propuesta de modificación constitucional no se permite esta forma de participación. Una vez que la ALP cuenta con los documentos de las y los aspirantes, se revisan estos expedientes para determinar que cumplan con los requisitos legales; posteriormente se hace una etapa de evaluación, tanto de la experiencia como de los conocimientos de quienes buscan ser candidatos o candidatas. Si bien esto serviría como un filtro para garantizar que las personas que lleguen a las boletas sean las más preparadas, en la práctica este procedimiento ha sido cuestionado, por un lado, por lo sencillo que llegan a ser las preguntas que se formulan a los y las postulantes, además que al final, la lista de candidatos y candidatas es filtrada por los y las asambleístas, quienes, en los dos ejercicios de los que se tiene registro, han decidido de forma arbitraria quiénes llegan al proceso electoral. Después de este procedimiento de preselección, la ALP turna el listado de candidatos y candidatas al Órgano Electoral Boliviano, que se encarga de las campañas de difusión de los y las aspirantes -quienes no pueden hacer promoción propia-, y se encarga de la organización y realización de la jornada electoral. Desde la reforma constitucional de 2009 en Bolivia, sólo se han llevado a cabo dos elecciones de integrantes del Poder Judicial, las cuales han sido cuestionadas tanto a nivel nacional como internacional por la falta de legitimidad alcanzada en las urnas. Por ejemplo, en la elección de 2017 se registró que, del total de los votos, el 50.9% fueron nulos y 14.93% en blanco, es decir, quienes llegaron al cargo lo hicieron sólo con el 34.17% de los votos emitidos. Estos resultados respondieron a dos factores principalmente: por un lado, al poco conocimiento que alcanzaron los y las aspirantes entre la población, pues se postularon 96 candidatos y candidatas3. Además, debido a la falta de claridad en la selección final de los y las postulantes por parte de la ALP, diferentes grupos sociales y políticos emprendieron una campaña llamando al voto nulo a forma de protesta. El caso de Bolivia sirve no sólo para identificar algunas de las posibles fallas que podrían tener las elecciones del Poder Judicial en México, en caso de que no se establezcan mecanismos 2 Homóloga del Congreso de la Unión en México. 3 De acuerdo con el informe Elecciones judiciales en Bolivia: ¿aprendimos la lección? elaborado por la Fundación para el Debido Proceso, fueron aprobadas 36 candidaturas para el TCP, 14 para el TA, diez para el Consejo de la Magistratura y 36 para el TSJ, cuatro por cada uno de los nueve departamentos en los que se divide la nación.
13/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla claros de preselección, evaluación y promoción de las candidaturas, sino que además nos deja ver que la elección por voto directo no ha ayudado a mejorar la imagen de jueces, magistrados y ministros ante la sociedad. De acuerdo con datos del Latinobarómetro, entre 2011, año en que se llevó a cabo la primera elección de este tipo, y 2023, ha incrementado la población que tiene poca o ninguna confianza en las instituciones que forman parte del Poder Judicial, pasando del 70.3% al 76.4%. Caso Estados Unidos Para la elección de jueces federales en Estados Unidos, por mandato constitucional, el proceso de designación corresponde al Presidente con aprobación del Senado. En primer lugar, es oportuno decir que la politización de la judicatura en EUA es un fenómeno que se asume sin demasiados sobresaltos, por más que en algunas circunstancias haya intentado limitarse la influencia de los partidos políticos y de diversos grupos de interés. La potestad presidencial para el nombramiento de jueces federales que, además, son nombramientos vitalicios4, incide de manera muy notable en la composición de la judicatura. Baste como ejemplo decir que, durante el mandato de Donald Trump, en sólo cuatro años fueron nombrados más de 230 jueces de las cortes federales de apelación (lo que representa el 30% de ellos) y tres de los nueve jueces de la Corte Suprema (Scheindlin, 2021). La idea de la reforma judicial en cuestión, al menos en parte, está dirigida precisamente a limitar el presidencialismo en el proceso de elección de jueces federales. En nuestro país, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, la influencia del Poder Ejecutivo en este proceso se percibe muy negativamente. Y tampoco se estima confiable que el Poder Legislativo mexicano ejerza el control del nombramiento a través de la elección de la judicatura mediante el sistema de ternas propuestas por el Ejecutivo, especialmente cuando en el Congreso de la Unión un partido ha logrado la mayoría calificada o cuando las coaliciones políticas permitan alcanzarla fácilmente. Vale decir que esto último ya ha ocurrido en México, incluso después del proceso de democratización que terminó con la hegemonía priísta de más de 70 años. Por lo que respecta a la elección de jueces estatales en EU, la mayor parte de los estados de la federación ha preferido limitar la influencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo. En ese sentido, la experiencia de ese país puede ser muy provechosa para la iniciativa de reforma que 4 De acuerdo con las leyes estadounidenses, un juez federal puede ser destituido solamente mediante un “proceso de destitución ( impeachment en inglés) en la Cámara de Representantes y un fallo condenatorio en el Senado… [así] se protege a los jueces de los deseos pasajeros del público y les permite aplicar las leyes desde una perspectiva única de justicia, y no por preocupaciones electorales o políticas.” (La Casa Blanca, 2024).
14/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla se analiza, especialmente si consideramos que la elección de jueces mediante el voto popular es una práctica habitual en muchos estados desde el siglo XIX. Aunque los procesos de selección en los estados de este país son muy diversos, se retoman solamente a dos modelos genéricos para analizar la experiencia y subrayar algunos aprendizajes que pueden alimentar el debate en curso en México: a) elecciones partidistas de jueces y juezas y b) elecciones no partidistas de jueces y juezas. El primer modelo se refiere a procesos de elección en los cuales las personas aspirantes están afiliadas al partido político que les postula. En siete estados de la Unión Americana se utiliza este mecanismo para elegir a los jueces y juezas de las más altas instancias de la judicatura (tribunales de apelación y tribunal supremo) y 20 de ellos lo utilizan para la selección de al menos algunas de las personas juzgadoras de primera instancia (Serra, 2023). Por supuesto, este primer modelo asume sin titubeos que el proceso de nombramiento es de orden político y, por lo tanto, algunas resoluciones de las personas juzgadoras llevarán un signo ideológico -o responderán a los intereses de algún sector- determinado en asuntos que, en sí mismos, implican una postura en EU o en cualquier parte del mundo: aborto, armas de fuego, derechos sociales, etcétera. En México esto mismo ocurre y ha ocurrido a lo largo de nuestra historia contemporánea. Por ejemplo, el polémico caso de la resolución de nuestra SCJN sobre el tema del anatocismo el 07 de octubre de 1998, favoreciendo los intereses financieros de la banca privada (Torres, 2008). En las últimas décadas se ha acusado -o elogiado, según la perspectiva- a la SCJN de un activismo judicial inusitado que le convierte, de hecho, en un legislador excepcional en temas como el matrimonio igualitario o el uso lúdico de la mariguana y, más recientemente, en asuntos controversiales como la energía o el avance de los megaproyectos públicos. La influencia de los partidos políticos en estos procesos ha sido motivo de polémicas en EU, por eso algunos estados han desarrollado los mecanismos del otro modelo mencionado en párrafos anteriores, es decir, procedimientos para la elección de jueces/juezas mediante el voto popular, pero sin el concurso de los partidos políticos5. La historia en la aplicación de este mecanismo es que la pretensión de despolitizar los procesos de elección ha fracasado. Aunque este modelo prohíbe exhibir la filiación partidista del postulante -que puede ser cualquier ciudadano con las credenciales exigidas para inscribirse en el proceso-, su perfil ideológico y, por lo tanto, sus simpatías político-partidistas, terminan siendo fácilmente identificables por el electorado (Serra, 2023). 5 Actualmente 13 estados de la federación de nuestro vecino del norte utilizan este método inaugurado en 1873 en Illinois (Serra, 2023).
15/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla Por otra parte, tanto en las elecciones partidistas como en las no partidistas, hay un elemento adicional de preocupación: la influencia de factores de poder, sea económico o financiero, mediático o incluso de organizaciones criminales. La dificultad que implica el control de esos intereses y factores de poder es un reto pendiente en los EU. Es previsible que en México también se enfrentarían retos parecidos -o incluso más complejos- que los que se han dado en EU. No debe perderse de vista, además, que el uso -y mal uso- de las redes sociales es particularmente difícil de controlar y tiene un innegable impacto en la opinión pública. Si se admite esto, claramente no bastaría impedir la participación de los partidos ni regular las campañas o limitarlas a los espacios convencionales de radio o televisión. Construir o destruir la reputación de un aspirante a la judicatura a través de las redes sociales seguirá siendo un recurso disponible para grupos o sectores sociales con intereses legítimos o ilegítimos. La persona candidata a juez o jueza, con el impedimento de emplear recursos propios, por ejemplo, para desmentir calumnias, será muy vulnerable. Para combatir la posibilidad de que una persona deshonesta o sin las calificaciones convenientes llegue a ejercer la función judicial, en EU se han implementado mecanismos de preselección de las candidaturas que irán a la contienda electoral. Para este propósito existen comisiones especializadas. Esta solución parecería apropiada en la medida en que dichas comisiones se integraran de la manera más plural. El problema de esta opción es que la arena de lucha entre los partidos y grupos de interés simplemente se desplaza, pues en este caso se busca influir en la integración de las comisiones. Con todo, parece más deseable que una comisión pluralmente integrada preseleccione a las personas candidatas con base en un proceso riguroso en el que los y las aspirantes a la judicatura exhiban o demuestren sus cualificaciones. Existe un recurso más en algunos estados de los EU para ofrecer al electorado la posibilidad de bajar a un juez o jueza que ha generado descontento con sus resoluciones: el mecanismo denominado retention elections. En esos casos, los jueces o juezas son sometidos a un proceso electoral para que la ciudadanía, después de un tiempo de ejercer la función jurisdiccional, pueda decidir si un juez o jueza merece continuar en el encargo. Este procedimiento puede ser interesante en la medida en que la evaluación sobre el desempeño de la persona juzgadora esté basada en información objetiva. Para ello también ha sido necesario idear sistemas de evaluación confiables: los Judicial Retention Evaluation Programs (Serra, 2023).
16/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla 2.2 Magnitud de la elección e implicaciones sobre el derecho de acceso a la justicia Sumado a las anteriores consideraciones, debe hacerse ver que la elección por voto popular de jueces, juezas, magistrados, magistradas, ministros y ministras traería consigo un proceso electoral de una magnitud comparable con el llevado a cabo en 2024, dado que se elegirían alrededor de 1,678 personas juzgadoras a nivel federal y 5,025 personas juzgadoras en las entidades federativas, esto tomando como base datos del Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal (CNIJF) 2023, y del Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal (CNIJE) 2023 elaborados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), respectivamente. Si bien es cierto que, en recientes espacios se ha reformulado el planteamiento inicial, apelando más bien a un escalonamiento del ingreso de quienes serían las nuevas personas titulares de los órganos del Poder Judicial de la Federación, ello no puede traer consigo la despreocupación sobre el uso eficiente de recursos económicos y humanos para la preparación y desarrollo de los procesos electorales. A nivel federal, de conformidad con el proyecto de reforma constitucional, se pretendería que, para cada uno de los cargos, se postulen dos personas por cada Poder de la Unión, lo que daría lugar a que, para cada uno de estos, se tengan seis candidatos por boleta electoral. Esto quiere decir que, tan sólo para los órganos actualmente dependientes del Consejo de la Judicatura Federal -Juzgados de Distrito, Tribunales Colegiados de Apelación y Tribunales Colegiados de Circuito- se estarían postulando alrededor de 9,882 personas. De llevarse a cabo la elección mediante procesos ordinarios (coincidentes con los llevados a cabo para la Presidencia de la República, Diputaciones y Senadurías, e incluso en algunos casos, concurriendo con los de las entidades federativas) en los términos de la elección de 2024 se podrían estar eligiendo en un mismo proceso más de 25,000 cargos. Sobre el costo de las elecciones, conviene traer como marco referencial el presupuesto aprobado al Instituto Nacional Electoral (INE) para el ejercicio 2024 de 22 mil 322 millones 879 mil 716 pesos, mismo que sirvió para la organización y desarrollo de la elección de los 629 cargos a nivel federal, además de los 12 mil 165 millones 615 mil 382 pesos de los organismos públicos electorales locales para la elección de 20,079 cargos, incluyendo nueve gubernaturas, 1,098 diputaciones, 1,802 presidencias municipales, 14,764 regidurías, 1,975 sindicaturas y 431 cargos auxiliares, de acuerdo con lo reportado por el Instituto en la Numeralía del Proceso Electoral Federal y Local 2023-2024. Sin embargo, no sólo habría que considerar la complejidad del posible proceso electoral en términos económicos. También deben reconocerse los efectos sobre el aumento de las cargas de trabajo del TEPJF en estos contextos y la existencia de algunos supuestos que han dejado
17/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla de ser observados con motivo de la simplificación de los procesos electorales, así como del desconocimiento de la operación de los órganos jurisdiccionales auxiliares federales y locales. En lo referente al aumento de la carga laboral del TEPJF, debe hacerse ver que, en 2022, tan sólo la Sala Superior resolvió alrededor de 1,546 asuntos, según se precisa en el CNIJF (INEGI, 2023). Del mismo modo, en 2018, año en el que se eligieron 3,326 cargos de elección popular, el máximo órgano judicial en materia electoral resolvió aproximadamente 18,174 asuntos. En los referidos términos, la reforma deja de ser clara en relación con los procesos de elección para los Plenos Regionales, así como para los órganos jurisdiccionales auxiliares que, conforme a su propia naturaleza, no se circunscriben a un circuito específico. Debe recordarse, además, que estos últimos no son órganos judiciales permanentes, sino que son creados de forma extraordinaria y complementaria con la finalidad de aminorar las cargas de trabajo de los Juzgados de Distrito, Tribunales Unitarios y Tribunales Colegiados de diferentes circuitos judiciales (Consejo de la Judicatura Federal, 2008), fungiendo como mecanismo para abreviar el tiempo de los procesos jurisdiccionales y, en consecuencia, garantizar el acceso a la justicia pronta. Así, la imposición de un proceso electoral impediría que, en el corto y mediano plazo se crearan nuevos órganos jurisdiccionales –ordinarios y auxiliares– para hacer frente al rezago en la resolución de asuntos, o bien, frente a la modificación de su competencia o la especialización de éstos en materias como competencia económica, telecomunicaciones y concursos mercantiles. En ese sentido, la elección de jueces, juezas, magistrados y magistradas entorpecería la operatividad de los órganos del Poder Judicial de la Federación, sometiendo indirectamente la pronta y adecuada resolución de los asuntos a la organización y desarrollo de un proceso electoral. Por otro lado, la reforma pasa por alto los mecanismos para la protección de derechos políticoelectorales de la ciudadanía en este contexto y para la revisión de la constitucionalidad de la elección, sometiendo su conocimiento a la competencia del TEPJF. Estos procesos constitucionales, aunque no puedan desentenderse del máximo órgano en materia electoral, deberían llevar a analizar la concentración del poder decisorio de carácter político-jurídico en un solo órgano, el cual podría calificar la elección de sus futuros integrantes y resolver las impugnaciones que tengan lugar durante el proceso electoral. En lo relativo a la designación de jueces, juezas, magistrados y magistradas a nivel local, surge también la interrogante sobre los mecanismos para la elección de personas titulares de los órganos jurisdiccionales indígenas (Juzgados y, en algunas entidades federativas, Salas), esencialmente por cuanto se ubican en una situación idéntica a la referida para los órganos
18/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla judiciales auxiliares y Plenos Regionales, en la que la distribución territorial para su elección pareciera ser insuficiente. Se reconoce que el mecanismo pudiese dar apertura a que los pueblos y comunidades indígenas se hallen debidamente representados en estos órganos jurisdiccionales, sin embargo, la imposición de perfiles ajenos a los contextos indígenas por parte de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de los estados –presumiendo reformas imitativas para la implementación del proceso de elección de los integrantes del Poder Judicial en los estados–, puede traer consigo efectos contrarios a los pretendidos con la reforma (en términos de representatividad), así como vulneraciones a los derechos de libre determinación, autonomía y autogobierno indígenas. En general, la iniciativa de reforma constitucional por la que se plantea la elección de personas juzgadoras pareciere descontextualizada de la práctica electoral y judicial: omite pronunciarse sobre los efectos económicos, jurídicos y políticos de la magnificación de los procesos electorales y deja de lado la operatividad de los Poderes Judiciales en perjuicio de la garantía de los derechos humanos de las personas, esencialmente, de la prerrogativa fundamental de acceso a la justicia. 2.3 Necesidad de una reforma integral La iniciativa de reforma constitucional expresa que los asuntos tributarios (fiscales) deben ser resueltos en un máximo de seis meses, por su parte el actual artículo 20 inciso B fracción VII de la Constitución establece que las personas imputadas serán juzgadas antes de cuatro meses si se tratare de delitos cuya pena máxima no exceda de dos años de prisión, y antes de un año si la pena excediere de ese tiempo, salvo que solicite mayor plazo para su defensa. Para ambos casos en la reforma se establece que, una vez cumplido el plazo, de seis meses o del año, se deberá avisar al nuevo Tribunal de Disciplina Judicial debiendo justificar ante el mismo el porqué del rezago. La reforma se enfoca a los temas penal y fiscal, olvidando las otras ramas del derecho que están lejos de una justicia pronta y expedita como, por ejemplo, la familiar; pero, más allá de los plazos establecidos en las leyes, hay que considerar de forma amplia los motivos por los que los juicios son tan tardados y dilatan tanto. Por ejemplo, en materia penal el proceso se inicia a instancia de parte o de oficio una carpeta de investigación, la cual es integrada por las y los ministerios públicos a través de los datos de prueba que vaya recabando la representación social, coadyuvada por la víctima; una vez integrada, o en caso de delito flagrante, se judicializa y llega con una persona juzgadora, es
19/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla decir, pasa de la fiscalía correspondiente al Poder Judicial. Es ahí que la carpeta se analiza y debate en audiencia oral, se acreditan todos los requisitos establecidos en el Código Nacional de Procedimientos Penales y se resuelve la vinculación o no. En primer término, podemos hablar de la rama penal. En 2008 se reformó la Constitución cambiando al nuevo sistema ahora oral, adversarial y acusatorio, poniéndose en práctica en todo el país a partir del año 2016, el cual tiene como objetivo “garantizar el debido proceso, el acceso a la justicia, la protección a las víctimas, la presunción de inocencia, la reparación del daño y en consecuencia, una nueva racionalidad para la ejecución de penas” (Gobernación, 2015). La rama tributaria o mejor conocida como fiscal, no ha cambiado en sustancia en los últimos años, el Poder Ejecutivo resuelve los recursos interpuestos ante la propia autoridad tributaria, también se combaten los actos jurídicos fiscales a través del Tribunal Federal de Justicia Administrativa o sus homólogos en los estados, destacando que dichos magistrados y magistradas no se les consideró para ser electos por medio del voto popular. Para ejercer la obligación constitucional de justicia pronta y expedita, no basta imponer un término perentorio, sino analizar el número de juzgados, carga de trabajo, personal, verificar los sistemas procesales y así garantizar que los juicios duren seis meses. Cabe destacar que, según el anexo estadístico 2023 emitido por el Consejo de la Judicatura Federal, se tienen 881 órganos de justicia, lo que representa una cobertura de 0.67 por cada 100,000 habitantes; durante ese año, juzgados federales tuvieron 2,025,283 asuntos, de los que egresaron 1,413,724, es decir, se tuvo una eficiencia terminal del 69%. Pese a este escenario, la reforma judicial propuesta por el Presidente no considera un análisis de fondo de los distintos procedimientos, de los códigos procedimentales, el rezago judicial, la dilación de juicios, la eficiencia terminal, por el simple hecho de cambiar a las personas juzgadoras no garantiza la mejora como tal de hacer realidad una justicia pronta y expedita. Por último, la reforma contempla la no suspensión en caso de controversia, acción de inconstitucionalidad y juicio de amparo, lo cual violenta el marco del derecho internacional de los derechos humanos al ir en contra del principio de progresividad.
20/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla 2.4. Tribunal de Disciplina Judicial Como ya se ha mencionado en páginas anteriores, como parte de esta reforma se propone la creación de un Tribunal de Disciplina Judicial, el cual, según se busca adicionar al artículo 100 constitucional, podrá conocer, investigar, substanciar y, en su caso, sancionar a las personas servidoras públicas del Poder Judicial de la Federación que incurran en actos u omisiones contrarias a la ley, al interés público o a la adecuada administración de justicia, o cuando sus determinaciones no se ajusten a los principios de objetividad, imparcialidad, independencia, profesionalismo o excelencia, además de los asuntos que la ley determine. Además, en el artículo 97, de aprobarse en los términos en que se encuentra la iniciativa, establecería que cualquier persona o autoridad podría presentar una denuncia ante este tribunal en contra de cualquier integrante y persona servidora pública del Poder Judicial, para ser sancionada, para lo cual el Tribunal deberá realizar las investigaciones correspondientes. Sobre este rubro preocupa, por un lado, el papel inquisidor que podría asumir este nuevo Tribunal, pues en caso de no contar con controles claros para su actuación, podría constituirse como un órgano de persecución en contra de ministros, ministras, jueces, juezas, magistrados y magistradas que tomen determinaciones que no vayan de acuerdo con los intereses de determinados grupos de poder. Esto tomando en consideración que dichas personas servidoras públicas pueden ser sancionadas por acciones y/o omisiones contrarias “al interés público”, término que se puede considerar ambiguo para calificar una conducta. Por si fuera poco, no se considera algún mecanismo o recurso de defensa frente a las resoluciones de este nuevo Tribunal, dándole de facto a estas un carácter de inatacabilidad, violando el derecho a la protección jurídica de las personas que sean denunciadas ante esta instancia, lo que contraviene el marco convencional de derechos humanos, al incumplir con el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 2.5. Requisito de no haber ocupado cargos públicos Dentro de la reforma planteada por el Presidente, se ajusta la fracción VI del artículo 95 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se indica que para ser electo Ministro o Ministra de la SCJN no se debe “haber sido Secretario de Estado, Fiscal General de la República, senador, diputado federal, ni titular del poder ejecutivo de alguna entidad
21/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla federativa, durante el año previo al día de su nombramiento”, proponiéndose incluir en este listado no haber sido magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Al modificar este artículo, se abre la discusión sobre la necesidad de ampliar no sólo el catálogo de cargos públicos que pueden limitar la participación en el SCJN, sino el periodo que debe haber entre ambas responsabilidades públicas, como una forma de garantizar la imparcialidad en el Poder Judicial. Al respecto, vale la pena retomar el Informe del Relator Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados de la ONU de 2019, en el cual se afirma que si bien no existe un consenso a nivel internacional con respecto a la necesidad de restringir que jueces sean militantes de partidos políticos, se reconoce que “a fin de mantener la confianza de la opinión pública en el sistema judicial, se acepta en general que los jueces deben actuar con moderación en el ejercicio de la actividad política pública” (p.13-14). Esto, con el objetivo de garantizar el cumplimiento del principio de imparcialidad en la impartición de justicia, además de que esta limitante ayuda a proteger al servidor público de ataques políticos incompatibles con su función. Además, en el mismo informe, el Relator Especial refiere que “el concepto de independencia judicial se basa en la teoría de la separación de poderes, es decir, en la idea de que, en un Estado democrático moderno, el poder judicial debe actuar con independencia de los poderes legislativo y ejecutivo” (p.14); si bien con este argumento se busca explicar por qué no es posible que un juez ocupe un cargo o funciones dentro de la administración pública o el Congreso, también ayuda explicar la necesidad de establecer requisitos temporales que marquen una distancia entre ambas funciones. Es decir, el que se establezcan limitaciones en este sentido sirve para que la población confíe en que las determinaciones que tomen los y las integrantes del Poder Judicial, en sus diferentes tribunales y juzgados, sean apegadas a derecho y no a intereses políticos o de grupo. De ahí, que la limitación establecida en el texto constitucional de sólo un año sea demasiado corta, considerando el papel fundamental que juegan los ministros y las ministras de la SCJN; es más, al comparar requisitos similares para representantes de los otros Poderes de la Nación, se observa que no hay criterios homologados. Por ejemplo, en el artículo 55, fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se indica que para ser diputado federal no se debe ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni Magistrado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ni Consejero Presidente o consejero electoral en los consejos General, locales o distritales del Instituto Nacional
22/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla Electoral, ni Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del propio Instituto, salvo que se hubiere separado de su encargo, de manera definitiva, tres años antes del día de la elección. Incluso, para ser titular de los órganos de control interno del Instituto Federal de Telecomunicaciones6 y de la Fiscalía General de la República7, se establece que no se puede ocupar cargos de alto nivel en los Poderes Ejecutivo o Legislativo, partidista o haber sido postulado a un cargo de elección popular en los cuatro años previos a la designación. Retomando lo planteado por el Relator Especial de la ONU, estos requisitos no buscan restringir los derechos de participación política de las personas servidoras públicas, sino garantizar la separación de los poderes del Estado, de modo que las determinaciones que tomen los diferentes órganos, ya sean judiciales, legislativos o de control, sean regidos por el principio de imparcialidad. Por lo tanto, se considera que, a modo que fortalecer la independencia judicial, se debería ajustar el periodo establecido en la fracción VI del artículo 95 Constitucional para, al menos, homologar este requisito con el establecido para ser integrante de la Cámara de Diputados. 2.6. Dudas frente a la iniciativa de reforma Finalmente, al revisar la iniciativa surgen diversas dudas con respecto al contenido de la misma, pues no se incluyen a todos los tribunales del país, o incluso algunos lineamientos sólo son aplicables a materias en específico y no a todos los recursos legales que estén bajo análisis en los poderes judiciales. Tal es el caso de la modificación al artículo 17 constitucional, donde se establece que los tribunales deberán resolver los asuntos que les sean presentados en un periodo máximo de seis meses, pero esto sólo aplica en materia tributaria, por lo que se cuestiona por qué este criterio no se amplió para todas las materias, particularmente aquellas relacionadas con la protección de derechos humanos. Además, como se mencionó en páginas anteriores, se propone adicionar un párrafo a la fracción VII, del apartado B del artículo 20 constitucional, en el sentido de que se precise cuáles son las causas válidas para que los órganos que no cumplan con el periodo de cuatro meses para juzgar a imputados den aviso al Tribunal de Disciplina Judicial y justifiquen este retraso. 6 Artículo 36 fracción IV, Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. 7 Artículo 94 fracción VII, Ley de la Fiscalía General de la República.
23/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla Otro rubro que es necesario profundizar, es el hecho de que las personas aspirantes a integrar los poderes judiciales no puedan hacer campaña en medios de comunicación o en eventos públicos, pues esto restringe la posibilidad de que las personas candidatas puedan darse a conocer, lo cual puede afectar las posibilidades de perfiles preparados para llegar al cargo. Sin embargo, en la propuesta no se menciona qué pasaría con la promoción a través de redes sociales, siendo este un tema que es necesario abordar ya sea en la reforma constitucional o en alguna legislación secundaria, para garantizar la equidad en la contienda. También es necesario indicar que si bien en la iniciativa se precisa que para los procesos de selección de perfiles y de elección de integrantes de los poderes judiciales se debe cumplir con la paridad de género, no se incluyen mecanismos para la inclusión de personas indígenas, afromexicanas, con discapacidad o de las comunidades LGBTTTIQ+, grupos cuya presencia en juzgados, tribunales e incluso la SCJN sería necesario para garantizar que las determinaciones que tomen estos órganos protejan sus derechos humanos.
24/ Análisis de la iniciativa presidencial / IBERO Puebla 3. Propuestas Frente a la situación expuesta, a continuación, se desarrollan algunos aspectos que se podrían incluir en esta propuesta de reforma, de modo que se pueda responder a la necesidad de fortalecer el sistema de justicia en México, lo cual sería alcanzable con el aprovechamiento de las nuevas tecnologías y la consolidación de las instituciones existente sen el país. 3.1. Uso de inteligencia artificial El incremento de los juicios que se presenta año con año y el hecho de que la capacidad humana dentro del Poder Judicial de la Federación ha sido rebasada por una sobrecarga de expedientes, nos lleva a pensar en que nuevas herramientas y tecnologías pueden resultar de utilidad para la impartición de justicia por lo que la Inteligencia Artificial (IA) puede ayudar al personal juzgador a realizar ejercicios de resumen y análisis, ya que esta tecnología realiza en un 50% resúmenes más precisos que el propio ser humano, y en un menor tiempo, lo cual ayudaría al tema de la prontitud en la impartición de justicia (Marichal, 2023) El Estado mexicano podría implementar soluciones a efecto de reducir el rezago judicial implementando herramientas de IA tal y como lo han hecho países como Brasil, Perú, España, Puerto Rico, Chile, República Dominicana, Uruguay, Costa Rica y Colombia. Son países que pertenecen a la Cumbre Judicial Iberoamericana y quienes han implementado soluciones a la impartición de justicia utilizando la IA (Cumbre Judicial Iberoamericana, 2023) Es una realidad que esta nueva herramienta puede ser de gran utilidad, siempre cuidando los principios mínimos que conlleva utilizar esta tecnología, principios tales como: 1) el principio de knowability; 2) el principio de no exclusividad de la toma de decisiones algorítmicas; y, 3). el principio de no discriminación algorítmica (Santos Flores, 2022). 3.2. Iniciar con una etapa experimental o con el Tribunal de Disciplina A la luz de las experiencias de Bolivia o de EU, resulta evidente, por una parte, que lograr tribunales independientes y confiables es un objetivo de largo aliento. Por otra parte, que las decisiones precipitadas sobre el modelo a elegir conllevan riesgos importantes para la ya deteriorada imagen de las judicaturas y magistraturas de nuestro país. Por esta razón hay que tomar conciencia de los posibles riesgos, lo cual llevaría a reconocer que una transformación total de la composición de los tribunales federales y/o de alguna entidad federativa, implica un riesgo de proporciones mayúsculas.
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