1/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla
2/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla
3/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Contenido INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................................................... 5 Contexto del uso de la prisión preventiva oficiosa en México ............................................................ 6 Análisis de la iniciativa de reforma constitucional en materia penal............................................... 9 La libertad personal en el marco constitucional mexicano.......................................................... 10 Desnaturalización de la prisión preventiva oficiosa como medida cautelar .......................... 11 Regresividad de la ampliación de los delitos de prisión preventiva oficiosa......................... 15 Vulneración de la independencia judicial ........................................................................................... 18 Implicaciones de la reforma sobre el sistema de ejecución penal ............................................ 19 Incumplimiento de sentencias internacionales ................................................................................ 20 Propuestas ante la iniciativa de reforma .................................................................................................. 23 Obligación de revisar la efectividad de la reforma de 2019 ........................................................ 23 Interpretación conforme y adición de debate oficioso y medidas de reparación ................. 23 Preferencia por otras medidas cautelares y fortalecimiento de las UMECAS ........................ 26 REFERENCIAS .......................................................................................................................................................... 30
4/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla
5/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla INTRODUCCIÓN En febrero de 2024 el Presidente de la República presentó un conjunto de iniciativas de reformas constitucionales. La relacionada al artículo 19 constitucional y el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados aprobado el 13 de agosto pretenden ampliar el catálogo de delitos por los cuales, durante una investigación y el juicio, las personas permanecen en reclusión automática, sobre la base del delito imputado. La reforma se centra en los delitos vinculados a la defraudación fiscal y a delitos contra la salud.
6/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Contexto del uso de la prisión preventiva oficiosa en México La prisión preventiva oficiosa y justificada forma parte de las medidas cautelares reconocidas en el artículo 19 de la Constitución y en el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP), mismas que, de conformidad con su artículo 153, así como por lo sostenido doctrinalmente, sirven para “asegurar la presencia del imputado en el procedimiento, garantizar la seguridad de la víctima u ofendido o del testigo, o evitar la obstaculización del procedimiento”. En dichos términos, la legislación adjetiva penal admite, entre otras, la exhibición de garantías económicas, el embargo de bienes, la presentación periódica y la colocación de localizadores electrónicos, además de la ya referida privación de la libertad; en otras palabras, la razón histórica de la prisión preventiva ha sido que la o el presunto delincuente no evada la justicia, no escape garantizando con ello su responsabilidad penal y la reparación del daño a la víctima. La prisión preventiva oficiosa o automática es una medida de detención que se impone atendiendo únicamente al delito imputado, mientras se desarrolla la investigación y durante el juicio. Su uso viola el derecho de las personas a que se presuma su inocencia y suele imponer a estas, sus familias, a la comunidad y al propio Estado costos económicos y sociales desproporcionados, innecesarios e injustos.1 Esta medida invierte el carácter extraordinario y de ultima ratio de la detención preventiva, ya que no se aplica bajo una valoración judicial y mediante la acreditación de su necesidad, sino que es impuesta de manera automática. Actualmente el artículo 19 de la Constitución obliga a los jueces a imponer prisión preventiva oficiosa a todas las personas que sean acusadas de determinados delitos. Esta medida que fue constitucionalizada en 2008 permite la restricción de la libertad personal solo bajo la clasificación del delito en investigación o acusación, por lo que contraviene derechos fundamentales, entre ellos: la presunción de inocencia, el debido proceso y la igualdad ante la ley. La prisión preventiva oficiosa es contraria a la independencia judicial y al deber de fundamentar individualmente los motivos y causas de la detención, su necesidad, proporcionalidad, idoneidad y el carácter excepcional de la medida. No obstante, como lo reconoce el propio artículo 156 del CNPP, la imposición de las medidas cautelares debe estar sujeta a un análisis de idoneidad y proporcionalidad,“aplicando el criterio de mínima intervención según las circunstancias particulares”. Es decir, la preferencia por una u otra medida debe hallarse sometida a un estudio casuístico, en el que, tomando en consideración de manera conjunta criterios objetivos sobre el riesgo para la víctima o testigos, 1 Guillermo Zepeda Lecuona, Los mitos de la prisión preventiva en México, segunda edición, Open Society Institute, Monterrey, 2009, p. 8.
7/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla el riesgo de obstaculización del proceso y el riesgo de evasión, se determine la pertinencia de la imposición de determinada medida cautelar. Según la legislación adjetiva penal, la imposición de medidas cautelares debe someterse a la valoración de un juez de control, en audiencia y con presencia de las partes, sometiendo a debate su necesidad e incluso su modificación, lo que sucede solo en la prisión preventiva justificada, pero no así en la prisión preventiva oficiosa. La prisión preventiva justificada presupone una carga probatoria que debe sustentarse en audiencia, en el entendido de que ninguna otra medida cautelar es pertinente e idónea para asegurar los fines de la investigación; mientras que la prisión preventiva oficiosa se actualiza automáticamente sin debate previo, al tratarse de alguno de los tipos penales previstos en el catálogo constitucional. A pesar de la existencia de medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva, tanto justificada como oficiosa, así como el reconocimiento constitucional y convencional del principio de presunción de inocencia, desde la constitucionalización de la prisión automática, con la reforma en materia procesal penal de 2008, la lógica del Estado mexicano ha sido la de convertir en regla la excepción, por medio de su uso generalizado, dotándole, además, a nivel jurisprudencial, el carácter de restricción constitucional para el ejercicio de derechos humanos. La interpretación que ha dado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al principio de supremacía constitucional desde 2014 en la jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.), bajo la doctrina de las restricciones constitucionales expresas como prevalecientes a las normas de derechos humanos de carácter convencional e incluso la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH), genera una regla constitucionalizada que es incompatible con las obligaciones de respeto y garantía de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. De esta forma, cuando un derecho humano tenga una regulación restrictiva en la Constitución y este sea incompatible o colisione con su regulación convencional o incluso con una sentencia o resolución internacional –como sucede con la prisión preventiva oficiosa–, la Suprema Corte señala que debe prevalecer la restricción constitucional. Además, el 12 de abril de 2019 se publicó una reforma constitucional que amplió el catálogo de delitos de prisión preventiva oficiosa, incluyendo robo de casa habitación, uso de programas sociales con fines electorales, corrupción, ejercicio abusivo de funciones, robo al transporte de carga, desaparición de personas, entre otros. Esta ampliación, le dio a la prisión preventiva oficiosa un estatus de medida integrante de la estrategia de seguridad pública –a través de su pretendido efecto disuasorio– y aparente
8/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla procuración de justicia –con el aprisionamiento de las personas que presuntamente habrían cometido algún delito–, reconociendo, aunque de forma implícita, el fallo de las instituciones policiales, lo cual en sentido estricto corresponde al ámbito de la estrategia y las medidas de seguridad pública, en el ámbito de prevención, pero no de las medidas cautelares de naturaleza penal en el ámbito de la procuración e impartición de justicia. De esta forma, en la actualidad la prisión preventiva, oficiosa y justificada, tiene una alta prevalencia de utilización en México en contraste con el uso de otras medidas cautelares alternativas en liberad. En correspondencia con el actual efecto disuasorio que busca darse a la prisión preventiva oficiosa, también se le ha intentado reconocer como estrategia tributaria, lo que queda evidenciado con la pretendida inclusión de los delitos de contrabando, defraudación fiscal y la expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados, a través del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de la Ley de Seguridad Nacional, del Código Nacional de Procedimientos Penales, del Código Fiscal de la Federación y del Código Penal Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 08 de noviembre de 2019, y que fuera declarado inválido por el Pleno de la SCJN en las acciones de inconstitucionalidad 130/2019 y 136/2019.
9/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Análisis de la iniciativa de reforma constitucional en materia penal La iniciativa de reforma constitucional presentada por el titular del Poder Ejecutivo busca ampliar el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, al incluirse los tipos penales de extorsión, narcomenudeo, delitos para la producción ilegal, preparación, enajenación, adquisición, importación, exportación, transportación, almacenamiento y distribución de drogas sintéticas como el fentanilo y sus derivados; defraudación fiscal, contrabando, y expedición, enajenación, compra o adquisición de comprobantes fiscales – incluidas facturas–, que amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados.2 La propuesta desatiende la existencia de la prisión preventiva justificada, la cual, por un lado, hace innecesario reformar la Constitución, y por el otro, permite el respeto de los derechos humanos y dar cumplimiento a las sentencias de la CoIDH en contra de México por su actual estatus legal y constitucional. Tanto en los delitos en los que se plantea la ampliación, como en otras conductas ilícitas, las Fiscalías pueden obtener la prisión preventiva, pero de manera justificada, acreditando la necesidad de cautela y que en cada caso concreto, con un análisis judicial, se determine que la medida está justificada por el riesgo al proceso, hacia la víctima o la comunidad, exista riesgo objetivo de sustracción y que otras medidas cautelares no son adecuadas y suficientes para sujetar a la investigación y al proceso judicial a una persona. Un estudio de junio de 2024 coordinado por el Instituto Belisario Domínguez de la Cámara de Senadores, señala que de 48 iniciativas presentadas en la LXV Legislatura de la Cámara de Diputados y el Senado de la República para modificar leyes secundarias, 39 de ellas “no estaban en sintonía con los puntos resolutivos de la Corte IDH, ya que lejos de proponer la eliminación de la figura de prisión preventiva oficiosa de los ordenamientos jurídicos o bien, establecer la prisión preventiva como medida cautelar excepcional, buscan agregar más delitos al catálogo de aquellos que ameritan prisión preventiva oficiosa”3. Mientras que, en el caso de iniciativas de reforma constitucional, de 56 iniciativas “33 iniciativas no están en sintonía con las sentencias de la Corte IDH aquí analizadas”4. Resulta preocupante el contexto de incumplimiento de las sentencias de los casos García Rodríguez y otro vs. México (25 de enero de 2023) y Tzompaxtle Tecpile y Otros Vs. México (7 de noviembre de 2022). 2 Esto a pesar de la decisión de la Suprema Corte de invalidar la prisión preventiva oficiosa en leyes secundarias en las acciones de inconstitucionalidad 130/2019 y 136/2019. 3 Carla Angélica Gómez Macfarland, Adecuación del ordenamiento jurídico respecto de la figura de Prisión Preventiva Oficiosa en la Carta Magna y en leyes secundarias: una asignatura pendiente, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, Cuaderno de investigación No.102, México, 2024, p. 21. 4 Ibid., p. 20.
10/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla La libertad personal en el marco constitucional mexicano La iniciativa resulta contraria al sentido histórico y los principios de la Constitución vigente. El Constituyente de 1917 buscó reducir la arbitrariedad del poder público y el abuso en los procedimientos criminales, particularmente del uso de la prisión con motivaciones políticas, y se buscó un equilibrio para asegurar la libertad como principio. El proyecto constituyente planteó la necesidad de “superar las etapas oscuras con procesos y diligencias secretas, para lo cual sugirió ampliar la libertad bajo caución y fijar el tiempo máximo de duración de los juicios”.5 Según el Diario de Debates, Venustiano Carranza, Jefe del Ejército Constitucionalista‚ planteó al Congreso Constituyente la necesidad de despolitizar el uso de arbitrario de la justicia penal: La ley concede al causado la facultad de obtener su libertad bajo de fianza durante el curso del proceso; pero tal facultad quedó siempre sujeta al arbitrio caprichoso de los jueces, quienes podían negar la gracia con solo decir que tenía temor de que el acusado se fugase y se sustrajera de la acción de la justicia. Finalmente, hasta hoy no se ha expedido ninguna ley que fije, de una manera clara y precisa, la duración máxima de los juicios penales, lo que ha autorizado a los jueces para detener a los acusados por tiempo mayor del que fija la ley al delito de que se trata, resultando así en prisiones injustificadas y enteramente arbitrarias.6 El Constituyente originario estableció límites constitucionales para proteger la libertad y la vida de la arbitrariedad del poder público y asegurar garantías mínimas en los procesos penales. La Constitución introdujo una protección significativa de la libertad personal para asegurar una condición de libertad en el mayor número de casos y restringirla de forma excepcional, de manera que la prisión preventiva no se impusiera arbitrariamente. En la Constitución de 1917 se determinó como regla la libertad bajo fianza para la persona acusada‚ según las circunstancias personales y la gravedad del delito, sin más requisitos que poner la suma de dinero respectiva a disposición de la autoridad, u otorgar caución hipotecaria o personal. Y como excepción, la prisión preventiva cuando el delito tuviera una pena mayor de 5 José Ramón Cossío Díaz, El sistema de justicia. Trayectorias y descolocaciones, FCE, México, 2018, p. 72. 6 Venustiano Carranza, “Discurso del C. Primer Jefe Venustiano Carranza del 1 de diciembre de 1916”, en: Suprema Corte de Justicia de la Nación, Nueva edición del Diario de Debates del Congreso Constituyente de 1916-1917, Tomo I, México, 2006, p. 9 del discurso (p. 26 de la edición).
11/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla cinco años. Además, el derecho a ser juzgado antes de cuatro meses tratándose de delitos cuya pena no excediera los dos años de prisión y antes de un año si se excedía ese tiempo. En su etapa fundacional‚ la Constitución desarrolló un principio de excepcionalidad y legalidad de la detención preventiva y juicio expedito, de manera que la prisión cautelar resultara una medida racional‚ de mínima intervención y sujeta a plazos máximos. Posteriormente‚ el Constituyente ordinario realizó modificaciones a estos principios al modificar los fundamentos de regulación de la prisión preventiva. Desnaturalización de la prisión preventiva oficiosa como medida cautelar En principio, preocupa en la iniciativa la mención explícita de que la prisión preventiva oficiosa sirva para “prevenir y combatir dichos delitos que han aumentado, y con ello, garantizar la paz, seguridad y salud y continuar con acciones en beneficio de la población”, pues dicho reconocimiento la desnaturaliza como medida cautelar del proceso penal, dotándole del carácter de estrategia de seguridad pública y de sanción anticipada. Es decir, bajo dicha justificación legislativa se le dotaría de cierta autonomía respecto del proceso penal, al pretender fungir como herramienta de control de las conductas delictivas e instrumento de castigo, frente a los probables responsables de alguno de los delitos previstos por la Constitución Política Federal, esto es, se tornaría el ingreso a prisión como castigo anticipado a pesar de la condición de inocencia de la persona investigada o en juicio. Esa pretensión, también se evidencia a partir del reconocimiento de que: La autoridad no cuenta con las herramientas legales efectivas para combatir y abatir los diversos supuestos en que se utiliza la extorsión” y de la pretensión de que la inclusión de los delitos fiscales sirva para “inhibir, así como prevenir y sancionar la compra y venta de comprobantes fiscales que amparan operacione[s] inexistentes, falsos o simulados [sic]. En ese orden de ideas, la inclusión de estos delitos dentro del catálogo de los que ameritan imponer de manera automática la prisión preventiva altera la naturaleza cautelar y excepcional de la medida, desligándola del proceso penal –y, por ende, de las finalidades de su imposición dentro del mismo–, para colocarla en el ámbito de la prevención del delito y, según se desprende de la redacción propuesta, en el ámbito de la recaudación tributaria. La prevención del delito debe ser parte de la política de seguridad pública, pero no debe confundirse, ni desnaturalizarse, con la procuración de justicia, la cual se da una vez que ya
12/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla aconteció el delito y existe una investigación, la cual, al momento de judicializarse, puede requerir que la persona permanezca en reclusión preventiva, trasladándose al ámbito de impartición de justicia. Es decir, la procuración y la impartición de justicia son posteriores al hecho ilícito, por lo que el discurso que asocia detención preventiva con disminución del delito se origina en una falsa premisa. Además de la diferencia entre la prevención del delito y la procuración de justicia, no hay evidencia empírica de este planteamiento. Por el contrario, los datos arrojan que la prisión preventiva oficiosa ha aumentado, al igual que la violencia. Al respecto, resulta falaz la narrativa que sostiene que sin prisión preventiva oficiosa se genera una “puerta giratoria” que permite a los “delincuentes”, evadir la acción de la justicia: Este discurso no considera la multicausalidad del fenómeno delictivo y encubre otras problemáticas: la debilidad de las Fiscalías, la falta de profesionalización de las corporaciones policiacas y que la prisión preventiva puede ser concedida siempre que el Ministerio Público acredite su necesidad e idoneidad. También pasan por alto que la revisión periódica y de oficio de la prisión preventiva es una obligación convencional incumplida en nuestro país y que el Sistema ONU ha solicitado la eliminación de la prisión preventiva oficiosa al potenciar situaciones de tortura.7 Sobre este tópico, la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha señalado que la prisión preventiva oficiosa como supuesta medida de prevención del delito constituye una “desviación de las políticas de seguridad ciudadana”: Las políticas de seguridad ancladas en el empleo de la prisión preventiva, como lo es el uso de la prisión preventiva oficiosa para combatir ciertos delitos, no sólo afectan la esfera de derechos de las personas a las que se impone la medida, sino que también se traducen en distractores y salidas falsas en la labor de diseño de políticas públicas que efectivamente puedan prevenir el delito.8 Desde la academia se plantea la falla de origen de la reforma constitucional de 2008 que elevó a rango constitucional la prisión preventiva oficiosa con la “superposición de lógicas” y la "escisión entre una política de prevención del delito basada fundamentalmente en un enfoque punitivo y un sistema de procuración y administración de justicia que tiene una impronta mucho 7 Simón Hernández León, “La prisión preventiva y el riesgo de las contrarreformas”, Documenta, 2018. 8 ONU-DH México, Observaciones de la ONU-DH sobre la regulación de la prisión preventiva oficiosa, OACNUDH/REP243/2018, noviembre de 2018, p. 9.
13/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla más garante de los derechos”. Así, “el resultado de la imbricación de ambas lógicas se plasma en la actual redacción del artículo 19 constitucional”.9 Este ideario sobre la prisión preventiva como elemento de prevención del delito, y no como medida cautelar, ha sido manifestado ampliamente por el Poder Ejecutivo. El 16 de abril de 2024, el Presidente de la República y la Secretaría de Gobernación, acusaron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de pretender eliminar la prisión preventiva oficiosa; además, aseguraron que acatar la sentencia de la Corte Interamericana que ordena su eliminación implicaba una vulneración a la soberanía nacional, y afirmaron abiertamente que ningún tribunal internacional podía ordenar modificar la Constitución: La Suprema Corte está proponiendo invalidar el artículo 19 constitucional y ordenar a todos los jueces del país inaplicar la prisión preventiva de oficio. Esta decisión la toma a partir de una resolución emitida en enero de 2023 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que, como sabemos, es una instancia judicial internacional que pertenece a la OEA, a la Organización de Estados Americanos, en donde condena a México y resuelve que se deben adecuar las leyes, incluyendo la Constitución, para eliminar la prisión preventiva. […] Creemos que la Suprema Corte no sólo se excede en sus facultades, sino que pretende tomar una decisión sin dimensionar lo que esto significa para la paz y seguridad de nuestro país. Por ello es que, el viernes pasado, el Gabinete de Seguridad le enviamos una carta a todas las ministras, a todos los ministros, para plantearles cuáles son nuestras preocupaciones. […] En el caso de México, la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo y se ejerce a través de los poderes del Estado y de sus representantes populares conforme al pacto federal que establece nuestra Constitución; es decir, ningún Estado, gobierno, organismo o tribunal extranjero puede ordenarle a México modificar su Constitución, modificar su régimen político ni su forma de gobierno; hacerlo sería un acto inadmisible de injerencia.10 9 Luis Arriaga y Simón Hernández, “Auto de vinculación a proceso y prisión preventiva”, en: Eduardo Ferrer Mac-Gregor (et. al), Derechos Humanos en la Constitución: Comentarios de Jurisprudencia Constitucional e Interamericana. Tomo II. Suprema Corte de Justicia de la Nación-Universidad Nacional Autónoma de México-Konrad Adenauer, México, 2013, p. 1885. 10 Presidencia de la República, Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel López Obrador, 16 de abril de 2024.
14/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Además, se afirmó de manera falsa que la eliminación de la prisión preventiva oficiosa implicaría la liberación automática de 68 mil “presuntos delincuentes”, siendo que se trata de personas inocentes: Esta decisión impactaría a la posible liberación de 68 mil presuntos delincuentes bajo prisión preventiva oficiosa al día de hoy. Estamos hablando de 11 mil 640 acusados de homicidio, siete mil 150 acusados de secuestro, cinco mil 617 de violación, cuatro mil 13 de narcotráfico y narcomenudeo, tres mil 800 de portación de armamento y explosivos, mil 405 de feminicidio, mil 273 de abuso infantil y corrupción de menores, y 405 por delincuencia organizada.11 El planteamiento que asocia la prisión preventiva oficiosa a una medida de seguridad pública fue reforzado por la Conferencia Nacional de Gobernadores en una carta presentada a la Suprema Corte –a modo de amicus curiae– el 6 de mayo de 2024, en la que los 31 gobernadores y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México manifestaron que la figura responde: Hacemos un llamado para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación considere lo aquí expuesto, ya que se trata de una decisión que impactará directamente en la seguridad y gobernabilidad del país y con ello en las entidades federativas, de cuyos gobiernos somos responsables y tenemos por tanto la valoración del que vive y tiene elementos más que suficientes para emitir opinión fundada sobre las negativas consecuencias que una eventual decisión adversa de ese Poder tendría en la seguridad de nuestros gobernados.12 En esos términos, que pretenden hacer de la prisión preventiva la regla y no la excepción, se hace inefectiva el carácter acusatorio del proceso penal, sirviendo ya no como medio cautelar procesal para “asegurar la presencia del imputado en el procedimiento, garantizar la seguridad de la víctima u ofendido o del testigo, o evitar la obstaculización del procedimiento”, como establece el Código Nacional de Procedimientos Penales, sino como herramienta incapacitante del “delincuente”, disuasoria del delito a través de la ejemplificación, desde –supuestamente–, la política de seguridad y prevención. 11 Ídem. 12 El Universal, “Gobernadores de 31 estados y el Jefe de Gobierno piden a Norma Piña mantener la prisión preventiva oficiosa”, 6 de mayo de 2024; La Jornada, “Gobernadores advierten a SCJN sobre riesgos de eliminar prisión preventiva”, 6 de mayo de 2024; Proceso, Los 32 gobernadores del país defienden la prisión preventiva oficiosa ante la SCJN, 6 de mayo de 2024.
15/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Regresividad de la ampliación de los delitos de prisión preventiva oficiosa El principio de progresividad de los derechos humanos conlleva obligaciones de carácter positivo y negativo a cargo de las autoridades estatales. Por un lado, trae consigo la exigencia de “ampliar el alcance y tutela de los derechos humanos”; mientras que, en su sentido negativo (o prohibición de regresividad), impone a las autoridades la restricción para tomar medidas que “limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos” (Tesis: 1a. CCXCI/2016 [10a.], 2016). La ampliación del catálogo de delitos de prisión preventiva automática es una medida regresiva y vulnera lo establecido en los artículos 7 y 8.2 de la Convención Americana, y 9 y 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al afectar de manera absoluta la libertad personal y reducir significativamente la presunción de inocencia, en tanto se desarrolla el proceso, constituyendo una regla de privación arbitraria de la libertad y no de aplicación extraordinaria. Esto es así porque las medidas cautelares, entre las que se incluye la prisión preventiva, deben respetar los principios de legalidad, excepcionalidad, razonabilidad, necesidad, proporcionalidad, idoneidad, subsidiariedad y mínima intervención. En ese mismo sentido el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 9.3 dispone que “la prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general”, y las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas sobre las medidas no privativas de la libertad (también denominadas Reglas de Tokio) precisan en su numeral 6 que: 6.1 En el procedimiento penal sólo se recurrirá a la prisión preventiva como último recurso, teniendo debidamente en cuenta la investigación del supuesto delito y la protección de la sociedad y de la víctima. 6.2 Las medidas sustitutivas de la prisión preventiva se aplicarán lo antes posible. La prisión preventiva no deberá durar más del tiempo que sea necesario para el logro de los objetivos indicados en la regla 6.1 y deberá ser aplicada con humanidad y respeto por la dignidad del ser humano. Los estándares internacionales proscriben que las medidas que afecten la libertad personal constituyan una pena anticipada, subvirtiendo el sentido del proceso penal y nulificando la presunción de inocencia al convertirse en la expresión de una sanción punitiva sin sentencia. Imponer la prisión preventiva únicamente por el delito y, en general, en causales de procedencia no válidas o insuficientes, vulneran los principios enunciados y son contrarias al régimen establecido en los tratados internacionales del sistema ONU e Interamericano. La Comisión
16/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en su Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas de 2013 ha sostenido esta crítica a la prisión automática y ha formulado recomendaciones de modificar la prisión preventiva oficiosa en México13. Por su parte, la Corte Interamericana, a través de su jurisprudencia, ha emitido criterios de interpretación sobre estos derechos y ha señalado que privar de la libertad por un plazo desproporcionado a personas cuya responsabilidad criminal no ha sido establecida contraviene los principios generales del derecho universalmente reconocidos14. Es decir, si la prisión trasgrede la regla de plazo razonable, equivale a la imposición de una pena anticipada15. En este sentido, las medidas cautelares deben respetar la presunción de inocencia como regla de trato y, además, satisfacer un test de necesidad y proporcionalidad16. Distintos órganos de tratados han formulado recomendaciones al Estado mexicano para adecuar la prisión preventiva al orden internacional y a las obligaciones contraídas soberanamente.17 Entre las recomendaciones destacan las del Comité de Derechos Humanos y el Comité contra la Tortura, ambos órganos de tratado que tienen mandato específico sobre el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, cuyas recomendaciones, al ser emitidas por los intérpretes auténticos de dichos tratados, tienen una fuerza suficiente para evaluar y pedir al Estado la adecuación de su orden jurídico.18 Adicionalmente, diversos mandatos de Procedimientos Especiales del Consejo de Derechos Humanos han recomendado suprimir esta medida. El Relator Especial para la Tortura y el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria, han señalado la incompatibilidad de la prisión 13 Comisión IDH, Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.Doc.46/13, diciembre 2013, párrs. 25 y 106; “CIDH llama al Estado mexicano a abstenerse de adoptar medidas legislativas contrarias a estándares internacionales en materia de prisión preventiva”, Comunicado, 9 de enero de 2019. 14 Corte IDH, Caso García Rodríguez y otro Vs. México, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de enero de 2023. Serie C No. 482, párrs. 268-273; Caso Bayarri Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de octubre de 2008. Serie C No. 187, párr. 110. 15 Corte IDH, Caso García Rodríguez y otro Vs. México, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de enero de 2023. Serie C No. 482, párrs. 168 y 185; Caso Acosta Calderón Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de junio de 2005. Serie C No. 129, párr. 111. 16 Corte IDH, Caso García Rodríguez y otro Vs. México, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de enero de 2023. Serie C No. 482, párrs. 171, 172 y 184; Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, párr. 129. 17 Los órganos de tratados son entidades que forman parte de una convención internacional y se encargan de supervisar y verificar el cumplimiento de los tratados internacionales suscritos por los Estados. 18 ONU, Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el sexto informe periódico de México, CCPR/C/MEX/CO/6, 7 de noviembre de 2019, párrs. 34 y 35; Comité contra la Tortura, Observaciones finales sobre el séptimo informe periódico de México, CAT/C/MEX/CO/7, 24 de julio de 2019, párr. 33.
17/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla preventiva oficiosa con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, recomendando a México su eliminación desde 2018.19 Aunque desde 2008 ya se había adoptado en la Constitución un listado taxativo de delitos a los que corresponde imponer prisión preventiva de forma automática, dicha medida no puede, ni debe, bajo la consideración de principio de progresividad, aumentarse y disminuir la protección ya limitada de la libertad personal y de la presunción de inocencia, así como el derecho a la libre determinación judicial en la imposición de medidas cautelares.20 De acuerdo con los principios de los derechos humanos, los poderes públicos no deben disminuir el nivel de tutela alcanzado de un derecho. En este caso, si la libertad personal y presunción de inocencia de las personas en México ya se encontraba limitada de forma absoluta en el caso de ser vinculado a proceso por los delitos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, delitos graves que determine la ley en contra el libre desarrollo de la personalidad y delitos graves que determine la ley en contra de la salud, no debe seguir expandiéndose hacia otras conductas. Esto adquiere especial relevancia frente a la doctrina de la Suprema Corte sobre las restricciones constitucionales, como prevalecientes a las obligaciones internacionales, pues, al ampliarse el catálogo de delitos de prisión preventiva oficiosa, se constitucionalizan violaciones de derechos fundamentales de las personas sujetas al proceso penal. La ampliación del catálogo de delitos en 2019 y en la iniciativa actual vulnera el principio de progresividad, como deber a cargo de los poderes públicos de no afectar los niveles de protección de un derecho humano, especialmente cuando dicha regresión resulte arbitraria o injustificada, pues si ese grado de tutela disminuye materializa una regresividad como un aspecto negativo de la progresividad. 19 ONU, Relator Especial, Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, Juan E. Méndez, A/HRC/28/68/Add.3, 29 de diciembre de 2014, párr. 81; Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria. Opinión núm. 1/2018 relativa a Pedro Zaragoza Fuentes y Pedro Zaragoza Delgado (México), A/HRC/WGAD/2018/1, 12 de julio de 2018. El Grupo de Trabajo refrendó el criterio y reiteró la solicitud al Estado mexicano en las opiniones 14/2019, 64/2019, 24/2020, 35/2021 y 67/2021. 20 La reforma a la Constitución de 2008 que constitucionalizó la prisión preventiva oficiosa fue previa a la reforma de derechos humanos de 2011, que reconoció expresamente el principio de progresividad, mismo que, aunque fue incorporado a la Constitución, ya era exigible a partir de los tratados internacionales en la materia.
18/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Vulneración de la independencia judicial Por otro lado, la Comisión Interamericana en su Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas analizó que, además de las políticas criminales que proponen mayores niveles de encarcelamiento como solución a los problemas de seguridad ciudadana: Otro de los factores relevantes que incide en que la prisión preventiva no sea utilizada excepcionalmente y de acuerdo con su naturaleza cautelar lo constituyen las injerencias sobre las autoridades judiciales directamente encargadas de decidir acerca de la aplicación de esta medida, lo que es más grave aún en vista de las significativas deficiencias estructurales y flaquezas de los sistemas judiciales de muchos países de la región.21 Asimismo, la CIDH advierte que estas injerencias provienen de forma preponderante de: Altos funcionarios de otros poderes u órganos del Estado, que ante los reclamos sociales o por motivaciones de otra naturaleza mantienen un fuerte discurso punitivo, en ocasiones acompañado de medidas de presión concretas hacia los operadores de justicia; (b) las cúpulas de los poderes judiciales que muchas veces hacen eco del mensaje que se transmite desde el poder político; y (c) los medios de comunicación y la opinión pública.22 En ese orden de ideas, es necesario identificar que la prisión preventiva oficiosa no esté funcionando como instrumento para diluir el arbitrio judicial ante discursos deslegitimizantes de la actividad de los órganos jurisdiccionales locales y federales; es decir, que el mantenimiento de la oficiosidad de la medida no pretenda restar peso a la justificación de las personas juzgadoras ante una caracterización discursiva de la actividad judicial: impunidad y corrupción. En el caso del Sistema Universal, el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria ya ha señalado la incompatibilidad de la prisión preventiva oficiosa con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y ha recomendado a México su eliminación desde 2018: 66. El Grupo de Trabajo considera que la prisión preventiva automática priva a la autoridad judicial de una de sus funciones secuenciales como tribunal independiente, ella es, la de realizar un análisis individualizado sobre la necesidad y proporcionalidad de la detención para cada caso.23 21 Comisión IDH, Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas, op. cit., párr. 107. 22 Ídem. 23 Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria. Opinión núm. 1/2018, op. cit.
19/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla En el mismo sentido, la Corte Interamericana sostuvo en la sentencia del caso García Rodríguez y otro vs México, que la prisión preventiva en su dimensión oficiosa, vulnera la independencia judicial en la medida en que la Constitución establece una regla de aplicación normativa sin análisis del juez, que vulnera la presunción de inocencia y la tutela judicial, al imponer de forma automática la prisión atendiendo únicamente al delito, y la interpretación que ha dado el Pleno de la SCJN bajo la doctrina de las restricciones constitucionales expresas, como prevalecientes a las normas de derechos humanos de carácter convencional e incluso las sentencias de la Corte Interamericana. Esto genera una regla constitucional que es incompatible con los artículos 1.1, 2, 8 y 25 de la Convención Americana. Así, la prisión oficiosa: Limita el rol del juez afectando su independencia (porque carece de margen de decisión) y supone un acto que deviene exento de todo control real, al tener por motivación la mera aplicación de la norma constitucional, impidiendo al imputado controvertir los hechos o discutir el fundamento.”24 Implicaciones de la reforma sobre el sistema de ejecución penal Una de las grandes consecuencias de la privación de la libertad mediante prisión preventiva es la sobrepoblación en los centros de reinserción social de México. Este problema crítico afecta profundamente el sistema penitenciario del país, superando en muchos casos la capacidad diseñada de las instituciones penitenciarias-Al cierre del año 2023, la tasa de ocupación promedio nacional de estos centros se ubicaba en un 105.9%, con casos extremos como el Estado de México, Nayarit, Durango y Morelos, con tasas de 236.8%,213.5%, 158.2% y 144% de ocupación, respectivamente25. Como consecuencia de la sobrepoblación penitenciaria, la Federación y las entidades federativas se han visto imposibilitadas para garantizar condiciones dignas a las personas privadas de la libertad. En su Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, la Comisión Nacional de Derechos Humanos advirtió que, de los 264 centros estatales de reinserción visitados, el 92% no contaba con una clasificación adecuada de las personas privadas de la libertad, el 86%, tenía una deficiente separación entre personas procesadas y sentenciados, y el 83%, no contaba con condiciones materiales y de higiene para su alojamiento.26 24 Corte IDH, Caso García Rodríguez y otro Vs. México, op. cit., párr. 170. 25 INEGI, “Censos nacionales de sistemas penitenciarios en los ámbitos federal y estatal (CNSIPEE-F), 2024” Comunicado de prensa 414/24, 18 de julio de 2024. 26 CNDH, Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, México, 2023, p. 657.
20/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla En cuanto a la prisión preventiva en el sistema de justicia penal, debe destacarse que, de acuerdo con datos del INEGI, en el año 2023, el 37.3% de la población privada de la libertad o internada no contó con una sentencia, de las cuales el 44.3% se encontraba en prisión preventiva oficiosa (alrededor de un 20% del total de la población penitenciaria), y un 32.5% en prisión preventiva justificada.27 Bajo ese contexto, la inclusión de más delitos en el catálogo constitucional podría traer consigo un aumento significativo de personas privadas de la libertad de manera innecesaria, agravando las condiciones de los centros de reinserción social. Sobre ello, se podría tomar para fines demostrativos sobre la magnitud de la medida, las 108,305 denuncias por casos de narcomenudeo –delito que se pretende agregar al catálogo constitucional– registradas por las Fiscalías Generales de las entidades federativas en 2022, de los cuales apenas el 1.6% habían sido ejecutados con violencia.28 Si bien la mayoría de tales casos no terminarán en la formulación de la imputación y la consecuente imposición de la medida cautelar, lo cierto es que sí permite identificar que un importante número de personas que podrían ser sometidas de forma automática a una privación de la libertad. Incumplimiento de sentencias internacionales La Convención Americana fue ratificada por México el 02 de marzo de 1981, y nuestro país se adhirió al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos el 24 de marzo de 1981. Ambos tratados se adoptaron soberanamente, bajo el principio de buena fe. Al respecto, los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana y 2.1, 2.2 y 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establecen la obligación de respetar y garantizar derechos humanos, el deber de adoptar disposiciones de derecho interno para asegurar que ninguna norma interna sea contraria al objeto y fin de los tratados y a evitar la reintroducción en el derecho interno de medidas o disposiciones regresivas o que limiten los derechos humanos reconocidos. Las obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos comprometen a la adopción de disposiciones de derecho interno o cualesquiera medidas de otra índole para hacer efectivos los derechos consagrados en el Pacto Internacional (artículo 2.2) y en la Convención Americana (artículo 2). Ambos tratados son de carácter vinculante para el Estado mexicano. Ante el incumplimiento de estas obligaciones generales –por acciones u omisiones– puede surgir la responsabilidad internacional por la violación de ambos instrumentos. 27 INEGI, Censos nacionales de sistemas penitenciarios, op. cit. 28 INEGI, Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal y Federal 2023, p. 41.
21/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Sin embargo, la constitucionalización de la imposición automática de la prisión preventiva resulta incompatible con la Convención Americana y la jurisprudencia de la CoIDH que establece que privar de la libertad de manera automática a personas cuya responsabilidad criminal no ha sido establecida contraviene principios generales del derecho internacional. La reforma analizada, al proponer ampliar los delitos de prisión preventiva oficiosa resulta contraria e incompatible con las obligaciones de respeto y garantía y el cumplimiento bajo el principio de buena fe de los compromisos internacionales a la luz de los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Lo anterior, porque el Estado mexicano ya ha sido condenado por el máximo tribunal regional de derechos humanos como consecuencia de la existencia de la prisión preventiva oficiosa. En este sentido, la Corte Interamericana estableció en abril de 2023 la responsabilidad internacional de México al señalar que la existencia a nivel legal y constitucional de la prisión preventiva oficiosa resultaba incompatible con el orden público interamericano y señalando como medida de no repetición, suprimir el carácter automático de la prisión preventiva, para adecuarla al estándar internacional, y que se imponga de forma justificada: En lo que se refiere a la figura de la prisión preventiva oficiosa, esta Corte ordena al Estado, como lo ha hecho en otros casos, adecuar su ordenamiento jurídico, incluyendo sus disposiciones constitucionales, para que sea compatible con la Convención Americana. Para tales efectos, el Estado deberá tomar en consideración lo indicado en los párrafos 154 a 163, y 184 de la presente Sentencia, en donde se establecen los requisitos que deben cumplir las medidas de esa naturaleza para que sean compatibles con el referido tratado.29 Esto es, la prisión preventiva se considera una medida válida y garante de derechos, siempre que su aplicación no sea automática, sino que esté determinada por una decisión judicial, en la que las fiscalías justifiquen y acrediten su necesidad. La sentencia concluyó que esta medida constitucionalizada es contraria a un conjunto de derechos fundamentales, entre ellos: la presunción de inocencia, el debido proceso y la igualdad ante la ley, así como a la independencia judicial y al deber de fundamentar de manera individual los motivos y causas de la detención, su necesidad y el carácter excepcional de la medida. Sin embargo, el 16 de abril de 2024, después de que el Presidente y la Secretaría de Gobernación se pronunciaran en contra del cumplimiento de la sentencia internacional, la Fiscalía General de la República y las 32 Fiscalías locales del país, articuladas en la Conferencia 29 Corte IDH, Caso García Rodríguez y otro Vs. México, op. cit., párr. 301.
22/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Nacional de Procuración de Justicia, también llamaron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación al desacato de la resolución del caso García Rodríguez vs México, y señalaron que la Constitución prevalece sobre las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: En razón de lo anterior, la Fiscalía General de la República, junto con la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, que agrupa a las Fiscalías y Procuradurías de todo el país, ha solicitado formalmente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación que emita un pronunciamiento claro y definido sobre la supremacía constitucional que debe prevalecer en beneficio de las víctimas y de los ofendidos, en acatamiento a lo señalado en el artículo 19 de la propia Constitución, que es prioritaria y soberana sobre cualquier resolución de tribunales internacionales, y que solo podrá ser modificada, si así lo aprueba el Poder Legislativo de la Nación Mexicana.30 De aprobarse la reforma constitucional, el Congreso de la Unión, como poder del Estado mexicano, compromete una responsabilidad internacional sobrevenida, ya que no solo no estaría eliminando la oficiosidad de la prisión preventiva, sino estaría modificando la Constitución para ampliar sus supuestos, desacatando una sentencia internacional de la Corte Interamericana que constituye cosa juzgada y es de estricto cumplimiento. 30 Fiscalía General de la República, Comunicado FGR 191/2024.
23/ Reforma constitucional en materia de prisión preventiva / IBERO Puebla Propuestas ante la iniciativa de reforma Obligación de revisar la efectividad de la reforma de 2019 Como ya se refirió, en 2019 se dio una reforma constitucional que amplió el listado de delitos de prisión preventiva automática. En ella, el artículo Cuarto Transitorio estableció la obligación de evaluar la continuidad de su aplicación en un plazo de cinco años, el cual venció en abril de 2024. A la fecha no existen criterios de valoración elaborados por el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que involucren a las entidades federativas y a la Federación, así como a los poderes judiciales y las fiscalías. La evaluación sobre la permanencia o no de la prisión preventiva oficiosa, debería contener por mandato constitucional los siguientes elementos: 1. Desempeño eficaz de las Unidades Estatales de Supervisión a Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso; 2. Eficacia de las medidas cautelares aplicadas; 3. Creación y desempeño de instancias de atención integral de víctimas; 4. Implementación de sistemas de información criminal y de judicialización; 5. Resultado de la aplicación de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal, y 6. Los avances de la implementación de elementos críticos como la capacitación de los operadores de los poderes judiciales y del Ministerio Público, policía de investigación, policía preventiva, peritos, entre otros. Actualmente solo existen pronunciamientos de corte político exigiendo la permanencia de esta medida, bajo el argumento de que es parte parte de la política de la seguridad. Sin embargo, no hay estudios y metodologías de su utilización, impacto, cifras y resultados. La aprobación de la iniciativa, sin atender la condición impuesta en 2019, incumpliría con este mandato constitucional para evaluar su permanencia o su retiro del sistema penal mexicano. Interpretación conforme y adición de debate oficioso y medidas de reparación En caso de desestimar de forma rotunda las consideraciones tendientes a la eliminación o debilitamiento de la prisión preventiva oficiosa, deben buscarse los mecanismos para garantizar su adecuación a los parámetros internacionales, de modo que se dé cumplimiento a la sentencia del caso García Rodríguez y otro Vs. México y se hagan efectivos los derechos de las personas sujetas al proceso penal, especialmente por cuanto hace a la presunción de inocencia.
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