1/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla
2/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla
3/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla Contenido 1. ¿Qué dice la reforma?......................................................................................................................................... 5 2. Preocupación: la eliminación de los organismos garantes de derechos humanos .....................7 3. La importancia de los organismos constitucionalmente autónomos............................................... 9 4. El control político de las autonomías........................................................................................................ 12 Tabla 2. Número de integrantes de los plenos de los organismos incluidos en la reforma constitucional ..................................................................................................................................................... 13 Control político por medio de los procesos de designación ........................................................ 14 Tabla 3. Procesos de designación INAI ..................................................................................................... 15 Tabla 4. Procesos de designación IFT ....................................................................................................... 17 La falta de nombramientos, como antesala a su desaparición ................................................... 19 5. MEJOREDU como ejemplo del debilitamiento de la autonomía ..................................................... 21 6. Propuestas para debatir.................................................................................................................................. 23 REFERENCIAS .......................................................................................................................................................... 33
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5/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla 1. ¿Qué dice la reforma? La Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de simplificación orgánica, tiene como propósito modificar distintas fracciones y párrafos de los artículos 3°, 6, 26, 27, 28, 41, 76, 78, 89, 105, 113, 116, 123 y 134, con el objetivo de transversalizar la llamada “política de austeridad republicana” para “eliminar lujos, gastos superfluos y duplicidad de funciones” en la Administración Pública Federal. En concreto, la propuesta enviada por el Ejecutivo Federal busca la extinción del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y el Consejo Nacional de Evaluación de Política de Desarrollo Social (CONEVAL) como órganos constitucionalmente autónomos; además, de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), órganos reguladores coordinados en materia energética, y del organismo público descentralizado denominado Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (MEJOREDU). Bajo la idea de reducir costos y duplicidad de funciones, la iniciativa propone regresar las atribuciones de los organismos arriba señalados a dependencias de la Administración Pública Federal y a instancias similares en los otros Poderes de la Unión. Por ejemplo, las funciones del IFT pasarían a la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT), y las del INAI, en lo referente al acceso a la información pública, se distribuirían entre la Secretaría de la Función Pública (SFP), los órganos de control y disciplina del Poder Judicial y de los organismos constitucionales autónomos, y las contralorías del Congreso de la Unión, así como a sus similares a nivel estatal.
6/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla Tabla 1. Instituciones a las que se trasladarían las facultades de los organismos incluidos en la iniciativa de reforma Organismo Transferencia de facultades Comisión Federal de Competencia Económica Secretaría de Economía Instituto Federal de Telecomunicaciones Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social Instituto Nacional de Estadística y Geografía Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales Secretaría de la Función Pública, órganos de control del Poder Judicial, de los organismos constitucionales autónomos, contralorías del Congreso de la Unión. “Se replica esta estructura en el ámbito estatal con sus contralorías o áreas homólogas del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial”. Comisión Nacional de Hidrocarburos Secretaría de Energía Comisión Reguladora de Energía Secretaría de Energía Comisión Nacional de Mejora Continua de la Educación Secretaría de Educación Pública La eliminación de las “macroestructuras burocráticas con toda clase de bonos, prestaciones y privilegios”, con base en el artículo Tercero Transitorio de la iniciativa, generaría “economías y ahorros” cuyo destino sería el Fondo de Pensiones para el Bienestar. A saber, la iniciativa señala que estos organismos han costado al erario, entre 2018 a 2024, 32 mil 313 millones 546 mil 205 pesos, equivalente a 5,385,591 pensiones bimestrales del bienestar.
7/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla 2. Preocupación: la eliminación de los organismos garantes de derechos humanos Tras la lectura de la Exposición de Motivos de la iniciativa, preocupa particularmente la postura de desacreditar a los órganos constitucionalmente autónomos sin brindar argumentos sólidos o datos que evidencien las deficiencias en la actuación de estos, replicando la narrativa oficial que ha mantenido a lo largo de su sexenio Andrés Manuel López Obrador, de estigmatizar a actores públicos y privados que cuestionen a su administración1. De manera reiterada se habla del incumplimiento de las obligaciones de estos órganos, e incluso se refiere que “si la razón justificativa de su ser y estar fue una mejor administración y ejercicio del poder público, esto no ha ocurrido” y que no responden a las necesidades sociales, ignorando que, por ejemplo, el INAI surgió derivado de movilizaciones sociales a principios de los años 2000 impulsadas desde el Grupo Oaxaca, que integraba a integrantes de la sociedad civil, la academia y periodistas. Otro de los argumentos planteados para justificar la desaparición de estas instituciones refiere que su existencia busca “el desmantelamiento del Estado”, y que los órganos autónomos están “equiparados a los poderes públicos tradicionales con los cuales rivalizan y a los que incluso se superponen en su materia”. Sin embargo, los órganos constitucionalmente autónomos no sólo buscan ser contrapesos, sino trabajar de forma coordinada con los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, por lo que en el texto constitucional se delimitan de forma clara sus facultades y responsabilidades, las cuales no buscan invadir esferas de los otros poderes sino ser complementarias a estos. Prueba de esto es que en la Constitución se establece que los nombramientos de los titulares de los órganos constitucionalmente autónomos recaen en el Ejecutivo y Legislativo, es decir, aunque pueden operar de forma autónoma, los poderes tradicionales sí tienen una participación en la forma en cómo se integran, lo cual incluso puede obstaculizar su operación, como ha sucedido con el retraso que hay en los nombramientos de sus integrantes. Por ejemplo, de acuerdo con el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la designación de los comisionados del IFT participan la Presidencia de la República, el Senado e incluso otros organismos constitucionalmente autónomos. En dicho artículo se señala que para estos nombramientos se debe conformar un Comité de Evaluación, 1 Sobre las estigmatización y descalificación, se sugiere consultar el apartado “El desprecio por los órganos autónomos: el ataque al INAI e IFT”, dentro del capítulo Libertad de ex presión y derecho a la información: entre agresiones, amenazas y estigmatización del cuaderno de investigación La 4t bajo la lupa: balance preliminar del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, 2018-2021, donde se menciona: “Otra de las estrategias utilizadas por el presidente para desprestigiar la labor del INAI es difundir información falsa sobre su actuación, como que el órgano garante es “una tapadera” que ha impedido conocer datos sobre corrupción, por ejemplo, en el caso Odebrecht” (Vélez, 2021, p. 45)
8/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla en el que participan las personas titulares del Banco de México, del Instituto Nacional de Estadística y Geografía y del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE)2, el cual emite la convocatoria correspondiente para la postulación de perfiles, quienes deben presentar un examen de conocimientos técnicos en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. Posteriormente, el Comité de Evaluación remite al Ejecutivo entre tres y cinco nombres por cada vacante en el pleno de IFT, de los cuales se escoge a un perfil que debe ser ratificado por el Senado de la República, y en caso de que sea rechazado la Presidencia de la República deberá proponer a otro perfil de entre la lista generada por el Comité. Este procedimiento, aunque complejo, garantiza que las personas que sean designadas como comisionadas tengan los conocimientos técnicos necesarios y, al haber participación del Ejecutivo y el Legislativo, se promueve la independencia de los perfiles. Por otro lado, dentro de la iniciativa se argumenta el alto costo que tienen estas instituciones, por lo que plantea la extinción “completa” de las mismas, en vez de buscar una reingeniería que garantice su funcionamiento, manteniendo sus funciones sustantivas, que en algunos casos están relacionados directamente con la defensa, protección y promoción de derechos humanos, pero reduciendo gastos. Es importante señalar que la iniciativa presenta información confusa en torno a los costos y presuntos ahorros. Al hablar del presupuesto que se ha destinado a estos organismos en los últimos seis años, como se mencionó anteriormente, en la propuesta presidencial se indica que la cifra alcanzaría los 32 mil 313 millones de pesos, lo cual se traduciría en 5.3 millones de pensiones del bienestar. El dato puede ser engañoso considerando que el costo de las pensiones bimestrales ha variado en estos años; y porque en el artículo Séptimo Transitorio se plantea que “los recursos humanos con que cuenten los entes públicos que se extinguen [...] pasarán a formar parte de aquellos que asuman sus atribuciones”, con lo cual un porcentaje aún por definir del personal pasaría a las dependencias a las que se adscriban, generando un impacto en las nóminas. Incluso si se planteara la desaparición total de los organismos, tomando como base el presupuesto destinado para 2024, equivalente a 5 mil 75 millones 214 mil 552 pesos, y considerando que el monto vigente de las pensiones de bienestar es de 6 mil pesos mensuales, esto se traduciría en 845 mil 870 posibles pagos bimestrales; ahora bien, a lo largo del año cada persona beneficiaria recibe seis pagos, por lo que el monto antes señalado alcanzaría para beneficiar a casi 191 mil personas, equivalente al 1.53% del total del padrón actual. 2 Este artículo no ha sido reformado desde 2013, por lo que todavía se hace mención del INEE pese a que este desapareció en 2019 y sus facultades se pasaron al MEJOREDU, pero debido a que es un órgano descentralizado no tiene facultades de participar en estos procesos de designación.
9/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla 3. La importancia de los organismos constitucionalmente autónomos La existencia de los organismos constitucionalmente autónomos no busca desmantelar al Estado, como se afirma en la iniciativa presidencial, por el contrario, el surgimiento de estos responde a la necesidad de fortalecer las estructuras de gobierno para hacer frente a necesidades sociales y atender aspectos técnicos específicos. Al respecto, Elizalde Castañeda y Osorno Hidalgo (2023) refieren que la creación de los órganos autónomos, tanto en México como en otros países de América Latina se vincula con la incapacidad de los poderes clásicos del Estado, principalmente del ejecutivo, para atender las exigencias del proceso de democratización y las responsabilidades provenientes de la inclusión de ciertos derechos humanos en el texto constitucional. Así, se sostiene que aquéllos buscan resolver las deficiencias de las autoridades tradicionales al ocuparse de tareas del Estado que demandan un alto grado de imparcialidad y especialización (pp.113-114). Por otro lado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), en la Tesis P./J. 20/2007 explica que estos órganos “surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de división de podres”. Y puntualiza: La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, (…) pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. De ahí que la Corte considera que las características fundamentales de estos órganos es que son creados en la Constitución Federal y que deben: mantener relaciones de coordinación con los otros órganos del Estado, tener autonomía funcional y financiera y “atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad”. Al respecto, en la resolución de la Controversia Constitucional 280/2023, la SCJN determinó que “la autonomía constitucional que se confiere a determinados órganos del Estado se justifica en la medida en que se busca descentralizar una función primordial estatal en beneficio de la sociedad en aras de garantizar la especialización y profesionalización del personal” (p.4). Incluso, de acuerdo con Fabián Ruiz (2017), algunos autores indican que el surgimiento de estos órganos busca responder a la complejidad de la administración pública actual, que requiere atender asuntos que deben ser abordados con una especialización técnica particular;
10/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla además que hay quienes refieren que estos organismos tienen un papel fundamental para hacer frente a la pérdida de legitimidad y de confianza que tiene la sociedad hacia las instituciones públicas, ya que representan una nueva forma de participación ciudadana. Fabián Ruiz además explica que, si bien se pueden cuestionar las determinaciones de los órganos autónomos por considerarse “contramayoritarias” por no ser elegidos en procesos democráticos, afirma que su objetivo no es la de representar a la ciudadanía, sino ejercer funciones puntuales con carácter técnico, no partidista, en todo caso, en beneficio de la ciudadanía; en el desempeño de sus competencias pueden adoptar decisiones que vayan en contra de las preferencias de los órganos soberanos del Estado e incluso, en contra de las preferencias de la mayoría de la opinión pública (2017, p.117). Es decir, estos órganos al ser independientes de los poderes tradicionales, como el Ejecutivo y Legislativo que deben responder a los compromisos electorales y partidistas, pueden tomar determinaciones de forma autónoma, aunque no sean populares, con el objetivo de proteger y promover derechos de la población en general. De ahí la importancia de la autonomía de estos organismos, así como los diferentes niveles de ésta que se tiene en la Constitución, ya que, dependiendo del papel que desempeñe cada órgano, es el grado de autonomía que se le brindará para que pueda cumplir las funciones que le fueron asignadas, ya sea plena, técnica, financiera, de gestión, de decisión, de capacidad, entre otras. En resumen, los organismos constitucionalmente autónomos son creados para equilibrar y complementar el modelo tradicional de división de poderes, generando contrapesos, y para atender temas particulares de la administración pública, los cuales requieren un abordaje técnico y profesional particular; además, para la toma de determinaciones requieren estar fuera la órbita de los poderes tradicionales, de modo que se responda a la necesidad de la población. Sin embargo, los discursos reiterados impulsados desde la Presidencia de la República en los últimos seis años han buscado deslegitimar a este tipo de instituciones, las cuales han tomado posturas que no favorecen al Ejecutivo, pero sí a la población, mostrando así la importancia y necesidad de que mantengan su autonomía. Ejemplo de esto ha sido los cuestionamientos constantes en contra del INAI el cual, en ejercicio de sus facultades y responsabilidades, ha emitido numerosas resoluciones para ordenar la apertura de información relacionada con las vacunas contra COVID-19 o sobre el software de espionaje Pegasus. Por otro lado, Domínguez Arroyo y Sánchez de Tagle (2019), retoman la definición de autonomía constitucional que incluyó el Senado de la República en la reforma por la que se
11/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla crea la Fiscalía General de la República (FGR), destacando particularmente las relacionadas con los procesos de designación de sus integrantes. Entre estas están que los nombramientos deben ser “libres de corrientes políticas” (p.138), toda vez que se “tratan de órganos de carácter técnico, no político” (p.139), lo cual se logra a través de mecanismos de selección justos, necesarios para “garantizar su eficiencia, eficacia y objetividad” (p.138). Los autores subrayan que la característica que hace diferentes a los organismos autónomos de otras instituciones públicas no es lo que hacen “sino respecto de qué lo hacen, es decir, la materia de su objeto constitucional. Se trata de una calificación de fines y no de medios” (2019, p. 137). En este sentido, podemos mencionar que el “objeto constitucional” de algunos de los órganos que se buscan reformar son derechos humanos. En el caso del INAI, al cual califican como un “órgano controlador” (p. 144), su papel se centra en la vigilancia de la actuación del Estado en materia del derecho de acceso a la información pública y la protección de los datos personales; en cambio, el IFT tiene atribuciones para regular “mercados e industrias” (p. 144) y garantizar la defensa de los usuarios y las audiencias en torno al derecho al acceso a las tecnologías de la información y comunicación.
12/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla 4. El control político de las autonomías Si bien se reconoce el papel fundamental que juegan los organismos constitucionalmente autónomos encargados de proteger derechos humanos, no se puede dejar de lado el riesgo que enfrentan de poder ser cooptados por grupos o intereses políticos que pueden afectar su independencia, frente a ello es necesario fortalecer tanto su conformación colegiada como los procesos de designación. En primer lugar, se puede señalar que una de las fortalezas de los órganos constitucionalmente autónomos es su conformación en Plenos. Esto permite que la toma de decisiones se haga de manera colegiada, contando con mayorías, anteponiendo los argumentos y reduciendo el espacio a la discrecionalidad y arbitrariedad. Si bien no se está exento a que los organismos sean cooptados mediante cuotas partidistas y perfiles afines a los gobiernos o entes vigilados, como se describió en páginas anteriores, esta es una mejor vía en comparación a la toma de decisiones unipersonal como sería en el caso de un Secretario o Secretaria de Estado. Con base en lo que se establece en la Constitución y en las leyes secundarias aplicables, casi todos estos organismos tienen plenos u órganos de gobierno con siete integrantes, lo cual ayuda a que las decisiones que tomen sean colegiadas, siendo este un mecanismo adicional para evitar que intereses particulares de alguno de sus integrantes afecte las determinaciones que se tomen. Es importante señalar que estas conformaciones pueden ser sujetas a revisión periódicamente en su número de integrantes para una mejor operación.
13/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla Tabla 2. Número de integrantes de los plenos de los organismos incluidos en la reforma constitucional Organismo Integrantes órgano rector INAI Artículo 6 de la Constitución • Pleno conformado por 7 integrantes. • Nombramientos a cargo del Senado. IFT Artículo 28 de la Constitución • Los órganos de gobierno, tanto de la Comisión Federal de Competencia Económica como del Instituto Federal de Telecomunicaciones se integrarán por 7 personas comisionadas. • Nombramientos a cargo del Ejecutivo y el Senado. COFECE CONEVAL Artículo 26 de la Constitución • Un presidente y 6 personas consejeras. • Nombramientos a cargo de la Cámara de Diputados CNH Artículo 5 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, establece que cada una de estas comisiones tendrá “un órgano de gobierno” y “una secretaría ejecutiva”: • Órgano de gobierno: 7 integrantes. • Se considera un consejo consultivo, pero no se menciona cuántos integrantes. • Nombramientos a cargo del Ejecutivo y el Senado CRE MEJOREDU Artículo 3 de la Constitución • El organismo contará con una Junta Directiva, un Consejo Técnico de Educación y un Consejo Ciudadano. • Junta Directiva: 5 integrantes. • Consejo Técnico: 7 integrantes. • Consejo Ciudadano: 15 integrantes, pero es honorario. • Nombramientos a cargo del Senado En segundo lugar, como ya se mencionó, aunque estos órganos son autónomos en su operación, los procesos de designación de sus titulares recaen en los poderes tradicionales del Estado, por lo que existe la posibilidad de que el Ejecutivo o el Legislativo designen en estos puestos a personas alineadas a sus intereses políticos y “en los casos más drásticos, tanto el presidente como el Congreso podrían exigir compromisos a cambio de nombrar o ratificar a los titulares de los entes autónomos” (Camarena González, Guim Álfago y Zorriga Noriega, 2021, p.69).
14/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla Es decir, pese a que en la Constitución se establecen los requisitos que deben cumplir estos perfiles, así como los procedimientos que se deben seguir para su designación, lo cual busca garantizar que quienes lleguen a estos espacios no sólo tengan los conocimientos y experiencia necesaria para ocupar estos puestos, sino que mantengan posturas imparciales para desempeñar el cargo, estos mecanismos no son infalibles. Control político por medio de los procesos de designación En lo que compete a los organismos autónomos incluidos en la iniciativa presidencial, en concreto el INAI y el IFT, los mecanismos de selección tienen filtros cuya intención es ayudar a evitar la intervención directa por parte de grupos políticos en la designación de integrantes, lo cual garantizaría una cierta independencia. Considerando que ambos órganos obtuvieron su autonomía constitucional hace 10 y 11 años, respectivamente, han sido pocos los procedimientos de designación que se han llevado a cabo -cuatro y cinco cada uno-, los cuales no han estado exentos de cuestionamientos, como veremos a continuación.
15/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla Tabla 3. Procesos de designación INAI Primera integración del pleno Renovación de las vacantes Año del proceso Persona designada Período por el cual fue designada Año del proceso Persona designada Período por el cual fue designada 2014 Areli Cano Guadiana 2014-2018 2018 Carlos Alberto Bonnin Erales (+) 2018-2025 Josefina Román Vergara3 2019-2026 2014 Ximena Puente de la Mora 2014-2018 2018 Blanca Lilia Ibarra Cadena 2018-2025 2014 Joel Salas Suárez 2014-2020 2020 Norma Julieta del Río Venegas 2020-2027 2014 María Patricia Kurczyn Villalobos 2014-2020 2020 Adrián Alcalá Méndez 2020-2027 2014 Óscar Mauricio Guerra Ford 2014-2022 2022 Pendiente 2014 Rosendoevgueni Monterry Chepov 2014-2022 2022 Pendiente 2014 Francisco Javier Acuña Llamas 2014-2023 2023 Pendiente Para el caso del INAI, en abril de 2014, el Senado de la República designó la primera integración del Pleno con temporalidades de 4, 6, 8 y 9 años, para tener una renovación escalonada (Tabla 3). Este proceso de designación sentó un precedente importante en materia de designaciones y participación ciudadana, pues contó con un Comité de Acompañamiento que participó activamente en la evaluación de los perfiles. Sin embargo, no estuvo exento de señalamientos, 3 Bonnin Morales murió en noviembre de 2018, a siete meses de llegar al cargo, por lo que se llevó a cabo un proceso de designación extraordinario por medio del cual se nombró en su lugar a Román Vergara
16/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla particularmente el nombramiento de Rosendoevgueni Monterrey, quien no estuvo dentro del listado final de aspirantes (Concha, 2014). En 2018 se realizó el primer proceso de designación para sustituir a las comisionadas Ximena Puente de la Mora –quien también causó polémica por su cercanía con el PRI (García, 2018)– y Areli Cano Guadiana. De éste fueron designados Blanca Lilia Ibarra Cadena y Carlos Alberto Bonnin Erales como comisionados para el periodo 2018-2025. Aunque el proceso contó, a partir de la experiencia de 2014, con un Comité de Acompañamiento que elaboró una lista de aspirantes idóneos tras una evaluación de perfiles, el Observatorio Designaciones Públicas cuestionó la designación de Bonnin Erales: A partir de la lista de once aspirantes, la Junta de Coordinación Política del Senado eligió a dos que, posteriormente, fueron votados mediante cédula por el pleno. Sin embargo, es importante señalar que, desde el Observatorio de Designaciones Públicas, consideramos que uno de los perfiles, Carlos Alberto Bonnin, no cumple con los estándares de autonomía e independencia políticas y que dentro del listado elegido por el Comité de Acompañamiento se contaba con perfiles que cumplían a cabalidad con los criterios de idoneidad. Asimismo, su designación no contribuye a la igualdad de género en este proceso, dejando un desequilibro dentro del Pleno de este Instituto” (Designaciones Públicas, 2018) El lamentable fallecimiento de Bonnin Erales en noviembre 2018, por un lado, impidió una evaluación de su trayectoria en el órgano garante y por otro, abrió la puerta a un proceso extraordinario de designación, del cual fue seleccionada Josefina Román Vergara para el periodo 2019-20264. Durante el proceso hubo cuestionamientos por parte de organizaciones al Senado de la República de no haber “definido un procedimiento que dé certeza jurídica ni garantice estándares de transparencia, participación y rendición de cuentas” (Designaciones, 2019). En 2020, y bajo el contexto de la pandemia por COVID-19, se realizó el proceso de designación para las vacantes de los siguientes dos comisionados fundadores, María Patricia Kurcyn Villalobos y Joel Sala Suárez. De dicho proceso resultaron seleccionados Norma Julieta del Río Venegas y Adrián Alcalá Méndez, para el periodo 2020-2027. Finalmente, para abril de 2022 se preveía la renovación de las vacantes de los comisionados Oscar Mauricio Guerra Ford y Rosendouevgueni Monterrey Chepov, designados originalmente por ocho años, y para abril de 2023, la correspondiente a Francisco Javier Acuña Llamas, 4 Cabe señalar que el Senado le asignó a Román Vergara un periodo completo de siete años, aunque su designación cubriera la vacante de Bonnin Erales cuyo periodo original concluía en 2015. Esa modificación impactará en los procesos de renovación escalonada originalmente planteada para cada dos años.
17/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla designador por nueve años, completando la renovación del pleno inicial. Ambos procesos de designación no fueron concluidos como se verá más adelante. Tabla 4. Procesos de designación IFT Primera integración del pleno Renovación de las vacantes Año del proceso Persona designada Período por el cual fue designada Año del proceso Persona designada Período por el cual fue designada 2013 Luis Fernando Borjón Figueroa 2013-2016 2016 Javier Juárez Mojica 2016-2025 2013 Ernesto Estrada González 2013-2017 2017 Arturo Robles Rovalo 2017-2026 2013 Adriana Sofía Labardini Inzunza 2013-2018 2018 Sóstenes Díaz González 2018-2027 2013 María Elena Estavillo Flores 2013-2019 2019 Ramiro Camacho Castillo 2019-2028 2013 Gabriel Oswaldo Contreras Saldívar 2013-2020 2020 Pendiente 2013 Mario Germán Fromow Rangel 2013-2021 2021 Pendiente 2013 Adolfo Cuevas Teja 2013-2022 2022 Pendiente En el caso del IFT, desde que se creó como tal en 2013, se han tenido cinco procesos de designación, en los cuales se han seguido lineamientos que buscan privilegiar los conocimientos técnicos por encima de intereses políticos, aunque se han tenido obstáculos para alcanzar este objetivo. Por ejemplo, en el marco de la convocatoria que se emitió en 2018, especialistas en el tema de telecomunicaciones expresaron, a través de redes sociales, sus críticas hacia el proceso de selección, bajo el argumento de que los criterios establecidos no eran suficientes para evaluar a los perfiles. Por ejemplo, señalaron que el examen que debían presentar los aspirantes era
18/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla malo, “que en la designación actualmente no se mide la ética y el compromiso con el interés público” (González, 2018), y que el proceso en general era arbitrario y engañoso. Hacia el final de dicho proceso de selección, la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI), emitió un pronunciamiento donde cuestionaba los nombramientos hechos en los años previos, toda vez que habían sido designados “servidores públicos del propio IFT lo que puede representar un riesgo al no haber nuevas miradas y posiciones distintas entre los miembros que integran el Pleno del Instituto y seguir dinámicas que poco aportan a la independencia del regulador” (2018). Además, se criticó que sólo uno de los cinco perfiles que el Comité de Evaluación remitió a la Presidencia de la República no había trabajado en el IFT “por lo que no se entiende el porqué de la insistencia de la Presidencia de la República de proponer de manera sistemática a funcionarios del propio IFT, generando un proceso endogámico que poco aporta al fortalecimiento del regulador” (Asociación Mexicana de Derecho a la Información, 2018). Pese a estas críticas, los procesos de designación se llevaron a cabo año con año para renovar las vacantes de los nombramientos hechos en 2013, pero a partir de 2020 no se han dado nuevas integraciones al pleno del IFT, principalmente por las discusiones políticas, pese a que la SCJN ya ha emitido resoluciones al respecto. Destaca el caso que se dio en 2021, cuando en el marco de un proceso de renovación del IFT, dos aspirantes ya validados por el Comité de Evaluación y el Ejecutivo federal, acudieron a comparecer al Senado pero fueron rechazadas, por no ser consideradas idóneas para el encargo. La situación pone de manifiesto que los criterios de evaluación técnica no son compatibles con los criterios de evaluación de tipo político. Existe una clara contradicción, pues el objetivo de la reforma de 2013 fue permitir la selección de los mejores perfiles técnicos, para evitar la intromisión de posturas políticas y de grupos económicos de interés, con el fin de aplicar la política de competencia y la regulación de manera imparcial (Núñez Melgoza, 2021). Como se observa, pese a los criterios técnicos establecidos, el que la decisión final quede en manos de grupos políticos puede derivar en un control de los organismos.
19/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla La falta de nombramientos, como antesala a su desaparición Si bien durante el actual gobierno se ha tenido la mayoría en el Congreso de la Unión lo cual, de cierto modo, facilitaría la inclusión de perfiles a modo dentro de estos organismos, la ruta que se ha seguido es no concretar o vetar los nombramientos que están pendientes, con lo cual se debita a los mismos. Como se mencionó en las páginas anteriores, tanto el INAI como el IFT operan en la actualidad con plenos incompletos, pues desde 2020 no se ha dado continuidad a los procesos de renovación de sus integrantes, lo cual se puede considerar como una forma de los poderes tradicionales para controlar a estos organismos. En el caso concreto del INAI, el que sólo tenga cuatro5 de los siete integrantes responde, en primer lugar, porque el Senado de la República retrasó por más de un año los procesos de designación de dos integrantes, por lo que las comisionadas y comisionados en funciones presentaron una controversia constitucional por la omisión del legislativo. Derivado de esta acción, en marzo de 2023 el Senado aprobó los nombramientos de Rafael Luna Alvizo y Ana Yadira Alarcón Márquez como integrantes del pleno del INAI, proceso que fue cuestionado por las bancadas opositoras de la Cámara Alta, pues en el caso de Luna Alvizo su designación se dio a pesar de haber sido de los perfiles peores evaluados en el proceso de selección (Becerril y Saldierna, 2023). Posteriormente el presidente Andrés Manuel López Obrador vetó estas designaciones, lo cual explicó en su rueda de prensa matutina del 16 de marzo de ese año: Se vetó, es un derecho constitucional que tengo, porque al parecer no se actuó bien, hubo un acuerdo, no sé quién lo llevó a cabo, pero todo indica que se repartieron a los dos candidatos, uno para Morena y otro para el PAN, y eso no debe de permitirse. Además, en un caso el que obtuvo el último lugar, casi el último lugar en la calificación salió, es decir, en la prueba; y el otro caso, una gente vinculada al PAN, militante casi del PAN (Presidencia de la República, 2023). Si bien, por un lado, la explicación del presidente deja ver el riesgo de que los nombramientos de los órganos autónomos se den por cuotas partidistas, el haber vetado la designación en sí 5 Cabe mencionar que, con base en lo establecido en la Constitución, el pleno del INAI no tiene la integración suficiente para sesionar y tomar determinaciones. Sin embargo, dado el retraso sistemático por parte del Senado para cubrir las vacantes, la SCJN resolvió en agosto de 2023 el recurso de reclamación 229/2023-CA, por medio del cual le autorizó al organismo sesionar válidamente con cuatro integrantes, pues “la parálisis del INAI ha venido actualizando la violación de manera cotidiana y reiterada de dos derechos fundamentales: el derecho de acceso a la información, así como el derecho de protección de datos personales, privando a miles de ciudadanas y ciudadanos de obtener una respuesta a sus reclamos en los plazos que señala la ley” (Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2023).
20/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla también fue una forma para controlar al organismo garante, pues con esta acción lo mantuvo en una situación de debilitamiento institucional. Los casos antes descritos sirven para identificar cómo los organismos autónomos pueden ser controlados por grupos e intereses políticos, pese a la independencia que les da el texto constitucional. Sin embargo, el que exista este riesgo no debería llevar a su extinción, por el contrario, esta situación debería derivar en la generación de mecanismos más sólidos que garanticen su autonomía e independencia, blindándolos de los intereses políticos internos y externos.
21/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla 5. MEJOREDU como ejemplo del debilitamiento de la autonomía Para efectos del presente análisis, es importante considerar la situación de la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (MEJOREDU), que no sólo es uno de los organismos que se busca desaparecer con la reforma constitucional presentada por el presidente López Obrador, sino que representa un caso emblemático del debilitamiento de los órganos constitucionalmente autónomos bajo el gobierno de la autodenominada Cuarta Transformación. Hay que recordar que este organismo fue creado en mayo de 2019 para asumir las funciones del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), otrora organismo constitucional autónomo que fue eliminado como parte de la Reforma educativa presentada por López Obrador en los primeros días de su administración. El documento que envió el titular del Ejecutivo a la Cámara de Diputados el 13 de diciembre de 2018 buscaba echar atrás la llamada Reforma Educativa que se aprobó en 2013, durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, sin embargo en la exposición de motivos no se dieron a conocer datos concretos que sustentaran la reforma con la cual se derogaron diferentes disposiciones constitucionales en materia de educación, y sólo se refirió que esto respondía al compromiso que se hizo con el magisterio durante la campaña electoral. Particularmente sobre el INEE se menciona: Dentro de los contenidos de la reforma que se propone abrogar, se encontraba el establecimiento de un organismo autónomo con funciones particularmente evaluativas, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, que se percibió como instrumento persecutor para el magisterio, por lo que se cancela (p.5). A manera de justificación se indica que el Ejecutivo “considera un error aplicar criterios sancionadores y persecutorios que parten de la desconfianza hacia los profesionales de la docencia y pretenden poner todo el énfasis de la supuesta mejora de la enseñanza en la sujeción a procedimientos mecánicos de evaluación” (p.3). Sin embargo, esta postura ignora los logros que tuvo el INEE en su corto tiempo de existencia, pues sólo el 15% de sus recursos se destinaron a la evaluación docente, según refiere Sylvia Schmelkes (2021); en los seis años que estuvo en operación el Instituto generó indicadores sobre el sistema educativo y, entre las acciones reportadas están: Por primera vez llevó a cabo evaluaciones representativas a nivel nacional sobre las condiciones de las escuelas y de los planteles. (…) Emitió seis conjuntos de directrices de política educativa que priorizaron la equidad educativa: sobre la atención a hijos de jornaleros agrícolas migrantes y a la población indígena; sobre las escuelas multigrado;
22/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla sobre formas de evitar el abandono escolar en bachillerato, sobre la formación inicial y sobre el desarrollo profesional de docentes (Schmelkes, 2021). Es decir, su labor no fue meramente de evaluación, como se afirma en la iniciativa, sino que generó diversos instrumentos para fortalecer el sistema educativo en el país. Pese a esto, el Ejecutivo propuso y logró su eliminación, demostrando cómo el interés y compromiso político hecho con el sector magisterial pesó más que la defensa de un organismo constitucionalmente autónomo que, si bien pudo ser perfectible, fue borrado, y se creó en su lugar a la MEJOREDU, organismo descentralizado que, si bien tiene las mismas facultades y obligaciones que su antecesor, tiene menos recursos y libertad de operación. Ahora con esta nueva iniciativa de reforma constitucional se busca eliminar al MEJOREDU sin que otra vez se den argumentos que expliquen la decisión de desaparecerlo. En la exposición de motivos de la iniciativa presentada el 05 de febrero de 2024 sólo se destina un párrafo para hablar de la MEJOREDU, en donde se explica el motivo de su creación, sin que se argumente la decisión de extinguirlo, más allá del presunto ahorro de 600 millones de pesos al año. Como se puede ver, el caso de la MEJOREDU sirve como ejemplo para entender la postura del gobierno federal ante los organismos constitucionalmente autónomos, pues desde la extinción del INEE quedó claro que las decisiones responden a cuestiones políticas sin que se haga un verdadero diagnóstico sobre el impacto y alcances que la eliminación de estas instituciones pueda tener. Lo descrito en las páginas anteriores, permite delinear la estrategia que puede seguir para acabar con los órganos autónomos que pueden representar un contrapeso: primero se les debilita de forma directa o indirecta, ya sea convirtiéndolos en órganos descentralizados como la MEJOREDU o con acciones que obstaculicen los nombramientos de sus integrantes como ha pasado con el INAI y el IFT; una vez que se encuentren en esta condición, se busca justificar su eliminación bajo el argumento que no cumplen sus funciones o el alto costo que representan, sin abrir un diálogo con estos organismos para construir soluciones en conjunto.
23/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla 6. Propuestas para debatir Con base en lo anterior, se plantean los siguientes puntos para ser considerados en el debate que se dará en las próximas semanas en el pleno de Congreso de la Unión: 6.1. Fortalecimiento en la protección y garantía de los Derechos Humanos. Como se mencionó anteriormente, un punto central que justifica la existencia de los órganos autónomos es su “objeto constitucional”, el cual, en el caso particular del INAI, IFT y MEJOREDU se relaciona con la promoción y defensa de derechos humanos, por lo que vale la pena revisar la importancia de cada una de estas instituciones. a. El papel del INAI como garante del acceso información y como instancia revisora Las modificaciones planteadas en la iniciativa para eliminar el INAI y trasladar sus facultades a otras instancias gubernamentales, en caso de concretarse, tendrán impactos importantes en materia regulatoria y organizacional no sólo a nivel federal, sino estatal e incluso municipal. En primer lugar, es importante subrayar que la naturaleza del INAI es distinta a la de los demás órganos que se buscan reformar, por un lado, ya que es el único de los incluidos en la propuesta presidencial que tiene la facultad de presentar acciones de inconstitucionalidad en contra de normas de carácter general que vayan en contra de la propia Constitución, destacando así su papel como un órgano revisor de la actuación gubernamental y legislativa. Desde la reforma constitucional de 2014 el INAI ha presentado 76 acciones de inconstitucionalidad en contra de diversas disposiciones legales que consideró contrarias a la Constitución. Cabe precisar que, de estas, sólo cinco fueron contra reformas realizadas al nivel federal6, y 71 fueron contra asuntos impulsados desde las entidades federativas. La primera acción de inconstitucionalidad que presentó fue la 11/20147, relacionada con reformas hechas por el gobierno de Enrique Peña Nieto al Código Nacional de Procedimientos Penales; en su momento, el Instituto señaló que el artículo 303 de este ordenamiento violaba los derechos a la privacidad y a la protección de datos personales, pues permitía la geolocalización en tiempo real de personas que estuvieran señaladas en alguna denuncia8. 6 Dos fueron presentadas en el periodo de 2014 a 2018, y tres de 2019 a 2024 7 Este recurso fue acumulado a uno similar presentado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, registrado con el número de expediente 10/2014. 8 Por medio de este recurso se logró declarar la invalidez de dicho artículo “al no estar limitada o acotada su utilización para la investigación de delitos específicos o supuestos de urgencia, sino que se trata de una facultad completamente abierta” (SCJN, 2018).
24/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla Además, en 2018 el INAI se sumó a otras autoridades del país en la presentación de acciones de inconstitucionalidad en contra de la Ley de Seguridad Interior publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2017. Este recurso se acumuló a los interpuestos por legisladores federales, la CNDH y el partido Movimiento Ciudadano, logrando que la SCJN invalidara dicha norma al contener disposiciones que pretendían normalizar la utilización de las Fuerzas Armadas en temas de seguridad pública, lo que es contrario al orden constitucional y convencional. Asimismo, una parte de sus miembros se pronunció por la incompetencia del Congreso de la Unión para legislar en la materia de seguridad interior (Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2018). Otro caso emblemático en el cual el INAI ejerció esta facultad fue con la presentación de una acción de inconstitucionalidad en contra de la reforma a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión por medio de la cual se buscaba crear el Padrón Único de Usuarios de Telefonía Móvil (PANAUT), en el cual se registrarían los datos de identificación y biométricos de todas las personas con teléfono celular en el país, como una estrategia de seguridad para combatir el delito de extorsión. Sin embargo, el Instituto determinó que esta medida violaba el derecho a la privacidad y a la protección de datos personales de la población. El recurso se resolvió en abril de 2022, y la SCJN determinó declarar la invalidez de esta reforma al “no superar un test de proporcionalidad, encaminado a analizar la restricción al derecho a la privacidad y protección de datos en general. Específicamente, por existir medidas alternativas igualmente idóneas para garantizar la seguridad pública, pero menos lesivas para estos derechos” (Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2022). Además, como parte de su función de órgano de revisión de la actuación del Estado, el INAI ha interpuesto nueve controversias constitucionales9. Una de las más relevantes es la 217/2021 por medio del cual impugnó el acuerdo emitido por el gobierno federal el 22 de noviembre de 2021 por medio del cual se decretaba que todas las obras y proyectos prioritarios de la administración pública federal eran asuntos de “interés público y seguridad nacional”. En su recurso el INAI refirió que esta medida imponía una reserva a la información relacionada con estos proyectos, obstaculizando el ejercicio del derecho de acceso a la información pública establecido en la Constitución. Tras el análisis del recurso el pleno de la SCJN determinó la invalidez de este acuerdo10. 9 De acuerdo con la SCJN (s.f.) una controversia constitucional “es el juicio que resuelve la Corte cuando uno de los Poderes, órganos autónomos o niveles de gobierno consideran que una norma, acto u omisión invaden su esfera de competencia, vulnerando el orden Constitucional”. 10 Sin embargo, esta resolución se dio en el tiempo que el INAI no podía sesionar válidamente por faltad e integrantes, por lo que el mismo día la presidencia emitió un nuevo acuerdo similar al anterior.
25/ Reforma constitucional en materia de organismos autónomos / IBERO Puebla Por otro lado, como el propio nombre del organismo lo menciona, este tiene facultades a nivel nacional, no sólo federal. Esto faculta al Instituto a revisar decisiones tomadas por los órganos garantes a nivel estatal, dando a la población un mecanismo adicional para defender su derecho de acceso a la información pública. Cabe mencionar que la CNDH tiene facultades similares, tanto para la presentación de acciones de inconstitucionalidad y para la revisión de determinaciones e órganos locales, lo cual deja ver la importancia del INAI para la defensa de los derechos de la población. Otro punto que es necesario señalar es que, con base en lo establecido en la propuesta presidencial, se deja en el aire la protección de los datos personales de la población, ya que, si bien se refiere que las instituciones públicas serán responsables del manejo de esta información, no se establece quién se encargará de regular en materia de datos personales en posesión de particulares, sobre los cuales tiene competencia el INAI. En cuestiones legislativas y organizacionales, la reforma al artículo 6° Constitucional para eliminar lo relacionado al INAI tendrá efectos en los tres niveles de gobierno. En cuanto a la estructura federal, sería necesario modificar las leyes orgánicas de la Administración Pública Federal, del Congreso de la Unión y del Poder Judicial de la Federación para asumir las responsabilidades que tendrían que ser absorbidas por los órganos de control para atender los temas relacionados a transparencia y acceso a la información; lo mismo tendría que hacerse con los documentos normativos de los demás órganos autónomos como el Instituto Nacional Electoral (INE), la CNDH y la FGR. Sin embargo, con la reforma constitucional planteada se elimina además la mención de los órganos garantes existentes en las entidades federativas, por lo que tendrían que modificarse las 32 Constituciones Políticas locales para homologarse a la nueva disposición constitucional, lo cual a su vez implicaría reformar las estructuras administrativas de los Poderes Ejecutivos, Legislativo y Judicial, e incluso de los ayuntamientos, para establecer las facultades que le correspondería a cada autoridad en materia de transparencia y acceso a la información pública. Cabe recordar que, tras la reforma constitucional de 2014, con la cual se dio autonomía al INAI, las modificaciones legales y administrativas que se tuvieron que realizar en el ámbito local tardaron alrededor de dos años. Es decir, de aprobarse la reforma bajo los términos planteados por la Presidencia de la República se perderían mecanismos de defensa de derechos humanos en materia de acceso a la información y protección de datos personales, además que se tendría que hacer una reforma estructural a largo plazo que impactaría a todas las autoridades a nivel nacional, no sólo a aquellas de la esfera federal.
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