1/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla
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3/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla Contenido 1. La iniciativa: contexto y propósitos .............................................................................................................. 5 2. Militarismo y expansión de funciones ......................................................................................................... 7 3. Postura de la Universidad .............................................................................................................................. 10 3.1 En materia de seguridad ......................................................................................................................... 10 i. Despliegue extraordinario ............................................................................................................. 12 ii. Despliegue complementario y subordinado............................................................................ 13 iii. Despliegue regulado ....................................................................................................................... 14 iv. Despliegue fiscalizado/supervisado ........................................................................................... 14 v. Bajo criterios de transparencia y acceso a la información................................................. 17 3.2 En materia de ámbitos ajenos a la seguridad................................................................................. 18 3.3 Fortalecimiento de las policías civiles .............................................................................................. 21 4. Fuentes consultadas ................................................................................................................................... 22
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5/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla 1. La iniciativa: contexto y propósitos En febrero de 2024, el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó un conjunto de iniciativas de reforma constitucional, entre ellas, una para adscribir la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). Esta propuesta da continuidad a una serie de reformas que en los últimos años han buscado consolidar la participación militar en tareas de seguridad. La creación de la Guardia Nacional en 2019, cuerpo de seguridad que sustituyó a la Policía Federal bajo el consenso de quedar adscrito “a la secretaría del ramo de seguridad pública”, implicó de hecho, que su constitución fuese principalmente con elementos de las policías militar y naval, así como la permanencia de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, inicialmente por cinco años más a la fecha de entrada en vigor del decreto correspondiente1. A mediados de 2021, poco más de dos años después de la creación de la Guardia Nacional, el presidente López Obrador anunció la presentación de una reforma constitucional para integrar la Guardia Nacional a la Sedena. Ante la nueva composición del Congreso de la Unión producto de las elecciones intermedias de ese año, dicha propuesta no prosperó y, en su lugar, el Congreso de la Unión intentó en septiembre de 2022 legalizar este cometido reformando la Ley de la Guardia Nacional, y para abril de 2023, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró inconstitucional esta medida legislativa. Sin embargo, meses antes, en línea con el designio presidencial, en noviembre de 2022 el Congreso de la Unión reformó el artículo quinto transitorio del decreto que le dio vida a la Guardia Nacional de 2019 con el fin de ampliar hasta 2028 la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública. Como consta en este rápido repaso, los años que han transcurrido desde la creación de la Guardia Nacional han corrido a la par de la consolidación de la participación de las Fuerzas Armadas en el ámbito de la seguridad pública. Entre los objetivos que persigue la iniciativa de reforma bajo estudio se pueden mencionar los siguientes: (1) fortalecer las capacidades institucionales del Estado para garantizar la seguridad ciudadana, el orden, el estado de derecho y el goce efectivo de derechos humanos; (2) reconocer a la Guardia Nacional como una fuerza policial permanente con disciplina, formación y adiestramiento de igual calidad que la que tienen las fuerzas castrenses; y; (3) brindar un marco jurídico que otorgue certeza a la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública. 1 El decreto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 2019, de manera que su quinto transitorio facultó al Ejecutivo federal para disponer de las FFAA hasta el 27 de marzo de 2024.
6/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla Entre los argumentos revisados en la exposición de motivos que justifican la iniciativa se mencionan: (1) la descomposición e ineficacia de las instituciones policiales de carácter civil; (2) la estrategia fallida contra el narcotráfico entre 2006 y 2018, que exacerbó la violencia, la corrupción y la desconfianza ciudadana en las autoridades; (3) la necesidad de consolidar la actual política de seguridad pública, virando de un enfoque de “guerra” a una política de paz y seguridad integral; y (4) la relevancia de hacer frente a la delincuencia. Para lograr lo anterior, la iniciativa plantea reformar 12 artículos constitucionales en tres grandes categorías: • Reconocimiento de la Guardia Nacional como parte de la Fuerza Armada permanente, pero con tareas de seguridad pública (artículos 132, 16, 21, 32, 55, 76, 78, 82, 89 y 123). • Regulación de la participación del Ejército en tareas de apoyo a la seguridad pública (artículos 73 y 89). • Ampliación de la participación de las Fuerzas Armadas en funciones no estrictamente relacionadas con la disciplina militar (artículo 129). 2 Con la propuesta se busca modificar el artículo 13 constitucional para que el fuero militar pueda conocer de aquellos delitos cometidos por elementos de la GN que atentan contra la disciplina militar, lo que resulta preocupante a la luz de lo que ha razonado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sentencia con la que resolvió la controversia constitucional 87/2020, esto es: el Estado debe brindar recursos sencillos y expeditos para denunciar la violación de los derechos humanos, así como que tales denuncias deben ser ventiladas ante la jurisdicción ordinaria y no militar, las cuales deberán ser efectivamente investigadas y, en su caso, sancionados los responsables.
7/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla 2. Militarismo y expansión de funciones A propósito de la tercer y última categoría mencionada, aunque la explicación de la iniciativa e incluso la conversación pública en torno a ella pareciera acotarse casi en exclusivo al traslado de la Guardia Nacional a la Sedena3, la iniciativa va más allá al buscar que el texto constitucional ampare a la Fuerza Armada permanente –la cual se compondría con la aprobación de la propuesta de reforma constitucional de cuatro fuerzas: el Ejército, la Armada (Marina), la Fuerza Aérea y la Guardia Nacional– para que pueda realizar un amplio abanico de tareas que no se reducen al ámbito de la seguridad pública, en correspondencia con la expansión de funciones que han tenido los cuerpos castrenses en el último sexenio4. Esto se operaría mediante la reforma al artículo 129 constitucional, un texto que no se había modificado desde 1917 y que se recupera de la Constitución de 18575. Hoy en día, dicho artículo dice: “En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas”6. Con la reforma, dicho artículo diría lo siguiente: “En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tenga previstas en esta Constitución y las leyes que de ella emanen [...]”7. Como se podrá apreciar, el sentido es diametralmente opuesto. De limitar las funciones de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz a sólo aquello que tiene que ver con la disciplina militar, según la naturaleza de esta institución, la iniciativa abre este candado y ensancha el margen de acción a todo lo que el texto constitucional y las leyes que de este se desprenden permiten y podrían permitir en adelante. Cabe recordar que en enero de 2021 se reformó la Ley Orgánica 3 En su exposición de motivos, la iniciativa no justifica este propósito, a diferencia de otros fines, haciendo énfasis en materia de seguridad (pública y ciudadana), pero dejando de lado otros ámbitos como los que la propuesta podría afectar sustantivamente. 4 Ver: https://www.mucd.org.mx/inventarionacional/ 5 De acuerdo con Hernández (2024), cuando el Constituyente de 1917 reflexiona sobre el papel del Ejército en la vida democrática del país, lo hace en medio del proceso de institucionalización de la Revolución Mexicana mediante un régimen constitucional, ubicando la tensión entre la vertiente civil del gobierno y la rama militar, e inclinándose por la primera y, con ella, la restricción de la segunda. Esta posición originalista, en realidad, es recuperada de la Constitución de 1857, la cual sintetiza en la expresión citada la necesidad de limitar el papel de las Fuerzas Armadas en la vida civil desde un razonamiento de institucionalidad que ahora se pretende alterar sin mayor debate de fondo. 6 Las negritas son propias. 7 Las negritas son propias.
8/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla de la Administración Pública Federal para autorizar a las Fuerzas Armadas a realizar cualquier tarea encomendada por el Ejecutivo federal. De acuerdo con el Inventario Nacional de lo Militarizado, entre 2006 y 2023 se transfirieron funciones y presupuestos de manos civiles a las Fuerzas Armadas en al menos 291 ocasiones, a través de reformas constitucionales, reformas legislativas a leyes secundarias, acuerdos y decretos presidenciales, así como convenios y acuerdos firmados entre las Fuerzas Armadas y distintas instituciones civiles. En este sentido, la iniciativa de reforma constitucional blindaría la extraordinaria y desafiante expansión de las Fuerzas Armadas que ha tenido lugar entre 2018 y 2024. Como lo señalan Velázquez, Ravelo y Torres (2024): La militarización no se limita a la seguridad pública, también abarca áreas como la obra pública, la protección civil, la protección del ambiente, la política social y la salud. El convenio que más recursos transfirió a la Sedena, por ejemplo, fue uno firmado en 2021 entre la Sedena, la Semarnat y el gobierno de Nuevo León, en el que el Ejército recibió 10 444 millones de pesos (11 462 millones en pesos de 2023) para construir un acueducto que permitiera el abastecimiento de agua potable en la entidad. En ninguna parte del convenio está justificado por qué la Sedena es la dependencia más adecuada para realizar esta tarea. Bajo el mismo tenor, la iniciativa faculta al Poder Legislativo, mediante la reforma a la fracción XXXI del artículo 73 constitucional, para expedir disposiciones secundarias que puedan proporcionar certeza jurídica a la participación del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada (Marina) en labores de seguridad ciudadana, con lo que ya no sería necesario un debate amplio y grandes acuerdos políticos nacionales para recurrir a las Fuerzas Armadas a la hora de realizar tareas de seguridad ciudadana, sino que bastarían mayorías de 50 más 1 en ambas cámaras legislativas para que los cuerpos castrenses las asuman. Por otra parte, la iniciativa plantea modificar el artículo 21 constitucional para que la Guardia Nacional pueda investigar delitos en el ámbito de su competencia, lo que derivaría en que fuesen elementos castrenses o militarizados quienes esté habilitados a realizar tareas que desde una perspectiva de derechos humanos tendrían que desempeñar manos civiles. Como se ha dicho en otros espacios, la discusión sobre cómo nombrar el proceso de crecimiento del poder militar -si militarización, militarismo o de otra manera- ha dejado de ser prioritaria. Lo central es que se trata de una tendencia clara y verificable que torna de la mayor relevancia la exigencia, el diseño y la construcción de mecanismos de rendición de cuentas que puedan contrapesar dicho empoderamiento.
9/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla Con todo, si se entiende el militarismo como el predominio de lo militar sobre lo civil en el marco del gobierno de un estado, o bien, según lo sostienen Arana y Anaya, como un “fenómeno que consiste en la preponderancia del poder militar sobre el poder civil en términos políticos y en donde la esfera castrense influye en la toma de decisiones políticas del Estado más allá de las del sector seguridad y defensa”, la realidad mexicana se asemeja a estas circunstancias, alejándose no sólo de mecanismos de control civil sobre el despliegue militar, sino de la acotación de la institución castrense a su propósito original y casi extraordinario en contextos democráticos.
10/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla 3. Postura de la Universidad Del apartado que antecede se desprende una consolidación en el proceso de avance y crecimiento del poder militar, ya no sólo con la transferencia de la Guardia Nacional a la Sedena como una fuerza armada más a cargo de la seguridad pública, sino con la ampliación de funciones de las Fuerzas Armadas por la vía constitucional. 3.1 En materia de seguridad La iniciativa de reforma constitucional es regresiva porque diluye los criterios de excepcionalidad relativos a la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública8 y, además, se contrapone a obligaciones adquiridas en materia de derechos humanos. Más allá de los índices de aprobación de las Fuerzas Armadas y de la propia Guardia Nacional, son cuestionables los indicadores con los que se arguye que el modelo de seguridad que encabeza la Guardia Nacional y que auxilian las Fuerzas Armadas funciona. Por otro lado, la iniciativa le da la espalda al gran acuerdo político nacional que supuso la creación en 2019 de la Guardia Nacional como una fuerza de carácter civil, bajo el mando de la todavía Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. A la Universidad le preocupa que, frente a la extensión de facultades propuestas en la iniciativa para la Guardia Nacional –en tanto nueva fuerza armada–, estas no se sujetan constitucionalmente a los criterios de excepcionalidad determinados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es decir, el carácter extraordinario, regulado, fiscalizado, subordinado y complementario del despliegue castrense. La Universidad reitera su postura de desacuerdo total con la militarización de la seguridad pública que se ha implantado en el territorio mexicano con mayor contundencia desde la declaración de guerra contra el narcotráfico en 2006, y que la presente iniciativa de reforma constitucional pretende profundizar, así como con su expansión a otros ámbitos de la vida pública donde se han ido adoptando lógicas militares mediante el otorgamiento de facultades permanentes y amplias de intervención a las Fuerzas Armadas que invaden esferas de la actuación política y de gestión pública en el país, en contrasentido con los principios y valores de una sociedad democrática. A 18 años de la puesta en marcha de la política de seguridad militarizada, datos públicos sobre el número de personas desaparecidas, homicidios dolosos, desplazamientos forzados y fosas 8 Si bien estos criterios se aluden en la exposición de motivos de la iniciativa, no quedan en el texto constitucional, sino que se espera que sean leyes secundarias las que los incorporen como salvaguardas.
11/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla clandestinas, entre otras graves violaciones a derechos humanos9, demuestran que la incorporación de las Fuerzas Armadas en actividades de seguridad no ha tenido resultados eficaces, tal y como lo documentó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el informe Situación de derechos humanos en México (2015). Por el contrario, esta política ha traído consigo mayor violencia y violaciones graves a los derechos humanos, así como una falta de rendición de cuentas. A nueve años del informe de la CIDH, las violaciones a derechos humanos perpetradas por parte de las Fuerzas Armadas no han cesado, de hecho, desde el intento de traslado de la Guardia Nacional a la Sedena por la vía de reforma a leyes secundarias10, se dio un aumento en las quejas en contra de la Guardia Nacional por violaciones a derechos humanos. Con base en información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), se presentaron mil 785 quejas en contra de la Guardia Nacional de enero de 2020 a octubre de 2023 (350 quejas en 2020, 504 en 2021, 577 en 2022 y 354 con corte a octubre de 2023), superando el número de quejas presentadas en contra de la Sedena, en total mil 627. Del total de quejas presentadas contra la Guardia Nacional, destaca que la mayoría versa sobre graves violaciones a derechos humanos, ubicando en primer lugar las detenciones arbitrarias, seguidas de los tratos crueles, inhumanos y degradantes, y la tortura. Al respecto, la CNDH ha emitido un total de 21 recomendaciones a la Guardia Nacional, de las cuales 15 son por graves violaciones a los derechos humanos (IDHIE, 2024). El contexto planteado reafirma que la militarización de la seguridad pública, lejos de contribuir a la solución de la crisis de violencia y delincuencia en el país, de favorecer una cultura de prevención y de fortalecimiento de las instituciones civiles encargadas de velar por la seguridad ciudadana, es una medida arbitraria, regresiva, que atenta contra los derechos humanos y contraviene las obligaciones internacionales en la materia. Los problemas de violencia e inseguridad que prevalecen en México no deben atenderse exclusivamente mediante la implementación de políticas represivas y reactivas de corte militar. Para lograr su objetivo, la seguridad pública debe implementarse desde un enfoque integral, coordinado y multisectorial que abarque dimensiones preventivas, reactivas, de fortalecimiento, modernización y profesionalización de las fuerzas policiales, así como de 9 De acuerdo con las cifras oficiales reportadas en el Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México (CIDH, 2015), la Comisión Nacional de Derechos Humanos emitió 115 recomendaciones a la Sedena, relativas a violaciones a los derechos humanos por elementos militares por hechos de tortura, homicidios, violaciones sexuales, entre otros. En enfrentamientos entre militares y civiles entre 2007 y 2012, resultaron muertos 158 militares, 2 mil 959 “presuntos agresores” civiles, y 40 “personas ajenas a los hechos” (párr. 37). 10 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de septiembre de 2022 que en abril de 2023 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en lo relativo a la adscripción de la Guardia Nacional bajo el mando de la Sedena.
12/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla fiscalización y rendición de cuentas en su operación; sin dejar de atender, de fondo, las causas y consecuencias de la violencia. Al menos desde 199611 hasta la actualidad, distintos organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y academia con especialización en materia de derechos humanos, han expresado su preocupación por la intervención de las Fuerzas Armadas en México en funciones propias de la seguridad ciudadana, documentando el agravamiento de las violencias y violaciones a derechos humanos a causa de ello. Incluso el máximo tribunal de justicia en México se ha pronunciado sobre el carácter no sólo inconstitucional, sino inconvencional, del traslado de la Guardia Nacional a la Sedena. Frente a la continua militarización de la seguridad pública, las instancias referidas han planteado de forma sistemática al gobierno de la República la importancia y necesidad de trabajar de forma coordinada y colaborativa una política de seguridad pública con enfoque integral, multisectorial, de derechos humanos y centrada en la prevención para atender la situación de la violencia e inseguridad que prevalece en el territorio mexicano. Sin embargo, la estrategia gubernamental se ha centrado en fortalecer la política de militarización de la seguridad pública. Por lo anterior, esta Universidad reitera que debe desarrollarse una estrategia planificada para el retiro paulatino de las Fuerzas Armadas de las tareas de seguridad pública, al tiempo de crear y desarrollar una verdadera corporación de seguridad civil a cargo de una política de seguridad pública, en clave ciudadana, con perspectiva democrática. Mientras eso sucede, el traslado de la Guardia Nacional a la Sedena y la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad, incluida aquella, debe estrictamente observar y supeditarse a los criterios de excepcionalidad referidos en el artículo quinto transitorio del decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Guardia Nacional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 2019, así como otros, a saber: i. Despliegue extraordinario Considerando que la seguridad pública es labor propia de las fuerzas policiales civiles, las cuales deben partir de un enfoque de derechos humanos, y que las Fuerzas Armadas tienen funciones de seguridad nacional, estando sus elementos capacitados para abatir al enemigo, la participación del Ejército, la Armada (Marina) y la Fuerza Aérea en tareas de seguridad 11 Ver comunicado de prensa No. 14/96 de la CIDH.
13/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla pública, prescrita en la fracción VII del artículo 89 de la iniciativa de reforma del Ejecutivo federal, debe ser justificada y excepcional, temporal y restringida a lo necesario en el caso. Resulta imperante que se reoriente la acción de las Fuerzas Armadas hacia el cumplimiento de sus funciones en materia de seguridad nacional, limitándose sus funciones en tiempos de paz. Por tanto, en lo que compete al artículo 129 constitucional, la iniciativa debe limitarse a las funciones previstas en la Constitución vigente, cerrando las puertas a la posibilidad de que las Fuerzas Armadas puedan, en tiempo de paz, realizar otras funciones previstas en las leyes que provienen de la Constitución, propias de otras instancias del poder público. De no ser así, esto desembocaría en una injerencia mayor en la esfera civil, política, cultural y administrativa. En lo que respecta a la Guardia Nacional, su participación en tareas de seguridad pública deberá igualmente ser excepcional y restringida a lo estrictamente necesario: resguardar la seguridad frente a la actividad delictiva organizada, lo que incluye su persecución, captura y desmantelamiento, sujetando así su excepcionalidad a la exposición de motivos que inspira la iniciativa de reforma. ii. Despliegue complementario y subordinado Las labores de las Fuerzas Armadas, incluida la Guardia Nacional, deben ser complementarias y subordinadas a las de las corporaciones civiles y a la Estrategia Nacional de Seguridad Pública de la hoy Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Su actuación debe circunscribirse a combatir y desmantelar a los grupos de delincuencia organizada para garantizar la seguridad de la población, ajustándose igualmente a lo expresado en la exposición de motivos de la iniciativa. Por ello, es importante que no se amplíen las facultades de la Guardia Nacional, tales como la investigación de delitos (artículo 21 de la referida iniciativa) y su participación en tareas de seguridad nacional (artículos 16, 89 fracción VI y 129 de la iniciativa). Además de contradecir la supuesta formación policial de su personal y sus funciones de seguridad pública, referidas en el artículo 21 de la iniciativa de reforma, la iniciativa violenta el carácter excepcional y restringido al que debe circunscribirse la actuación de la Guardia Nacional en tareas de seguridad pública, confundiendo además los ámbitos de la prevención, la investigación y la defensa nacional. Lo anterior implica también una invasión de facultades propias de las instituciones de procuración de justicia, sobre lo cual se han pronunciado diversos procedimientos especiales y órganos internacionales creados en virtud de los tratados de derechos humanos de las
14/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla Naciones Unidas, aludiendo su contrariedad a ciertos principios del estado de derecho, como la separación de poderes, la independencia y autonomía de los tribunales judiciales12. iii. Despliegue regulado La participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad debe estar siempre regulada por un marco legal sólido que incluya leyes, reglamentos y otros instrumentos normativos que respalden sus actuaciones. Este andamiaje legal es fundamental para establecer ámbitos de competencia claros y definir mecanismos de participación, supervisión y denuncia. Es esencial que estos marcos normativos se desarrollen en estricta conformidad con criterios convencionales y constitucionales. Una regulación adecuada es crucial para proporcionar certeza jurídica, lo que a su vez permite el escrutinio y la evaluación de las acciones de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Nacional. Esta regulación también es un medio para prevenir la corrupción, los abusos de poder y las violaciones a los derechos humanos. Dado el carácter específico de la formación militar de quienes integran la Guardia Nacional, la regulación del uso de la fuerza adquiere una relevancia particular. Para ello, es necesario adaptar, conforme a los estándares internacionales, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza a reglamentos que establezcan lineamientos claros sobre la capacitación y actuación de las diversas corporaciones, así como la implementación de protocolos. Esto asegurará que el uso de la fuerza sea racional, subsidiario y proporcional, especialmente en lo que toca al uso de armas letales13, satisfaciendo también los principios de legalidad y absoluta necesidad14. iv. Despliegue fiscalizado/supervisado La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) ha establecido en diversos casos, incluido el Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México, que “cuando excepcionalmente intervengan en tareas de seguridad, la participación de las Fuerzas Armadas debe ser fiscalizada “por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces”. De igual manera, la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha señalado en el Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos 12 Ver Caso Alvarado Espinoza y Otros Vs. México, 2018, párr. 181. 13 Distintos estudios han evidenciado la desproporcionalidad del uso de la fuerza letal de parte de personal de instituciones militares respecto instituciones civiles en tareas de seguridad pública. Ver, por ejemplo: Silva Forné y otros (2012; 2017) o Merino Ayala y Aguilar Antonio (2022). 14 Ver la sentencia del Caso Mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco vs. México, en especial el párrafo 162.
15/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla mediante la lucha contra la impunidad15, que los Estados deben garantizar “el control civil de las fuerzas militares y de seguridad, así como de los organismos de inteligencia y, en caso necesario, ese control debe establecerse o restaurarse. Con ese fin, los Estados deben establecer instituciones eficaces de supervisión civil de las fuerzas militares y de seguridad y de los organismos de inteligencia, incluidos órganos de supervisión legislativa” (principio 36c). La iniciativa de reforma constitucional plantea en su exposición de motivos que la actuación de la Guardia Nacional se dé en “observancia de los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, precaución, gradualidad y rendición de cuentas, en relación con el uso de la fuerza, conforme a los estándares internacionales aplicables en la materia”, y que la participación en tareas de seguridad ciudadana del Ejército, Fuerza Aérea y Armada (Marina) “pueda ser sometida a una fiscalización efectiva y rendición de cuentas, incluida la invariable sujeción a los tribunales civiles en el caso de violaciones a derechos humanos”. Llama la atención que, aunque no forma parte del texto constitucional que se pretende reformar, sino de la exposición de motivos, el uso de la conjugación “pueda” no obligue a que así sea. A partir de lo anterior, la Universidad considera fundamental que la iniciativa de reforma constitucional establezca de manera clara los mecanismos institucionales para garantizar la rendición de cuentas, entendida esta como “la obligación [...] de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público” y “la capacidad de sancionar [...] en caso de que hayan violado sus deberes públicos” (Schedler, 2010, p. 12), con espacios de participación ciudadana y de contrapeso institucional por parte de los poderes de la Unión. En ese sentido, se plantea que la fiscalización debe darse desde tres espacios complementarios: interno, ciudadano y legislativo. a) Interno El Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 2020, planteaba que “las tareas que realice la Fuerza Armada permanente en cumplimiento del presente instrumento estarán bajo la supervisión y control del órgano interno de control de la dependencia que corresponda”. En el entendido que la Guardia Nacional pasaría a formar parte de las Fuerzas Armadas y que estas, en su conjunto, podrían realizar tareas de seguridad ciudadana, la Universidad considera que este mecanismo de control interno es el elemento mínimo para un ejercicio de rendición de cuentas que debe mantenerse y fortalecerse en el marco normativo aplicable. 15 Ver: https://undocs.org/es/E/CN.4/Sub.2/1997/%2020/Rev.1
16/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla b) Ciudadano Existen dos tipos de ejercicios de rendición de cuentas: horizontal y vertical. “La rendición ‘horizontal’ de cuentas se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado, mientras que la rendición ‘vertical’ de cuentas se refiere a relaciones de control de la sociedad hacia el Estado” (Schedler, 2010, p. 33). Dentro de este segundo tipo, Schedler ubica a la rendición de cuentas societal como aquella que “se basa en la capacidad de los ciudadanos, asociaciones cívicas y medios de comunicación para vigilar, interpelar y sancionar a políticos y funcionarios” (p. 34). A partir de esta concepción multidimensional de la rendición de cuentas es fundamental el diseño de un mecanismo de fiscalización externo e independiente que cuente con una amplia participación y representación ciudadana. A manera de referente, en la sentencia de la CoIDH respecto del Caso Mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco vs. México, de noviembre de 2018, se dispuso que el Estado mexicano debía “establecer un mecanismo de monitoreo y fiscalización para medir y evaluar la efectividad de las políticas e instituciones existentes en materia de rendición de cuentas y monitoreo del uso de la fuerza de la Policía Federal” (p. 138). El cumplimiento de la sentencia representa un punto de oportunidad para diseñar este mecanismo y a su vez, garantizar la participación activa de la ciudadanía a través de organizaciones de la sociedad civil, academia, colectivos de víctimas y otros actores interesados. c) Legislativo Regresando a la clasificación expuesta, la rendición de cuentas horizontal parte de una “relación entre iguales” (p. 34) a partir de la premisa de que “los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se limitan y controlan mutuamente en un sistema balanceado de pesos y contrapesos” (p. 35). En ese sentido, es importante establecer dentro del marco normativo un mecanismo de rendición de cuentas institucional cuyo contrapeso sea el Poder Legislativo. Para ello puede retomarse el mecanismo establecido en el Decreto por el que se reforma el Artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 2019, que dispone lo siguiente: • Presentación por parte del Ejecutivo federal de un informe semestral de la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, con indicadores cuantificables y verificables que permitan evaluar los resultados obtenidos en el periodo reportado, y
17/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla corroborar el respeto a los derechos humanos y a los de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas. El informe deberá presentarse ante el Congreso de la Unión. • Integración de una Comisión Bicameral del Congreso de la Unión para el análisis y dictamen de los informes presentados por el Ejecutivo. Para la emisión del dictamen semestral convocará, si así lo requiere, a los titulares de las secretarías de Gobernación, de Seguridad y Protección Ciudadana, de Defensa Nacional y de Marina. • Evaluación por parte de la Cámara de Senadores de la participación de la Fuerza Armada permanente en labores de seguridad pública. v. Bajo criterios de transparencia y acceso a la información Como se ha referido, en los últimos años las tareas de anterior orden civil asignadas a las Fuerzas Armadas, más allá de las de seguridad pública, han incrementado, en áreas como salud, infraestructura o programas sociales. A la par de los mecanismos de rendición de cuentas en el ejercicio de tareas de seguridad pública señalados previamente, resulta fundamental garantizar la transparencia y el acceso a la información en las actividades que realicen las Fuerzas Armadas, incluida la Guardia Nacional, en los diversos ámbitos de su despliegue; particularmente lo relativo al ejercicio de recursos públicos, tanto vía mecanismos de transparencia proactiva como en la atención de solicitudes de acceso a la información pública. Con la reforma constitucional en materia de transparencia de 2014, se incorporó al artículo 6to constitucional como causal de reserva de información la “seguridad nacional”. Si bien es cierto que las actividades naturalmente realizadas por las Fuerzas Armadas pueden asumirse de “seguridad nacional” al poder evidenciar las estrategias de seguridad y la capacidad de fuerza, la multiplicidad de actividades que se les ha asignado involucra espacios donde la causal de reserva puede y debe ser discutida de manera amplia. El uso de un concepto amplio e impreciso de seguridad nacional para limitar el goce de los derechos humanos constituye una de las amenazas jurídicas contemporáneas a la libertad de expresión. También ha sido un concepto utilizado para justificar la persecución de grupos como defensores de los derechos humanos, periodistas o activistas, o para disponer injustificadamente el secreto en torno al funcionamiento y las actividades de los organismos de seguridad (CIDH, 2020, p. 5). El Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional, publicado por la Presidencia de la República en noviembre de 2021, es prueba de ello.
18/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla Si bien este acuerdo buscaba blindar las obras públicas, principalmente a cargo de la Fuerzas Armadas, para conseguir las autorizaciones correspondientes, sorteando las impugnaciones, para “garantizar su ejecución oportuna”16, esto representaba una limitante para el derecho de acceso a la información. Tal fue el caso que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales presentó una controversia constitucional por transgredir “los principios de supremacía constitucional y legalidad, porque realiza una reserva anticipada y generalizada de la información relativa a esos proyectos u obras, vulnerando el derecho a saber de la sociedad”17. Es importante señalar que, aunque ese primer acuerdo fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación18, la Presidencia de la República emitió el mismo día de la resolución el Decreto por el que la construcción, funcionamiento, mantenimiento, operación, infraestructura, los espacios, bienes de interés público, ejecución y administración de la infraestructura de transportes, de servicios y polos de desarrollo para el bienestar y equipo tanto del Tren Maya como del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, así como los aeropuertos que se indican, son de seguridad nacional y de interés público, el cual, a diferencia del primero, únicamente precisa el nombre de las obras en cuestión, sin garantizar el acceso a la información respecto a dichos proyectos estratégicos y sigue vigente. 3.2 En materia de ámbitos ajenos a la seguridad Por lo que toca al incremento de la influencia de las Fuerzas Armadas en ámbitos ajenos a la seguridad, lo que ha conllevado el crecimiento del poder militar en el último sexenio a través de nuevas responsabilidades y de la ampliación de su presupuesto, esta resulta problemática por diferentes motivos. Por un lado, los valores que acompañan el despliegue de las Fuerzas Armadas al cumplir sus funciones encomendadas, como la obediencia y la lealtad, se oponen a valores democráticos como la transparencia, la responsabilidad y la rendición de cuentas. Por otro lado, esta transformación es discutible por la renuncia a la posibilidad de profesionalizar y garantizar con ello el carácter civil en las tareas de un Estado democrático, entorpeciendo sus capacidades de acción futuras. Finalmente, por tratarse de una institución que permaneció ajena al proceso de democratización y que, por tanto, carece de instrumentos y mecanismos efectivos para conducirse en línea con los principios democráticos de una sociedad abierta y plural. 16 Ver: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5635985&fecha=22/11/2021#gsc.tab=0 17 Ver: https://home.inai.org.mx/wp-content/documentos/SalaDePrensa/Comunicados/Comunicado%20INAI-435-21.pdf 18 Ver: https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=7359
19/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla La Universidad considera que, en dirección contraria a la iniciativa, el país requiere de un gradual proceso de desmilitarización de la vida pública que no sólo permita equilibrar la relación cívico-militar, sino transitar la democratización de las Fuerzas Armadas, cuya institucionalización desde 1956 ha permanecido intacta y ha permitido la continuidad y la profundización de un papel militar protagónico en la configuración política de México. Como lo ha señalado el Centro Prodh (2023), algunas acciones para contrapesar el poder militar serían las siguientes: 1) Mantener la actual redacción del artículo 21 constitucional que indica que las corporaciones de seguridad pública, incluyendo a la Guardia Nacional, serán de carácter civil; 2) Abrogar o modificar el acuerdo presidencial por el que el titular del Ejecutivo dispuso de la Fuerza Armada Permanente para la realización de labores de seguridad pública; 3) Restablecer la redacción de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para acotar el papel de las Fuerzas Armadas; 4) Diseñar controles civiles sobre el nombramiento del comandante del Ejército Mexicano; 5) Repensar el diseño de los controles internos de la Guardia Nacional, incluyendo el robustecimiento de la Unidad de Asuntos Internos; 6) Ampliar el control parlamentario externo que realiza la Comisión Bicameral, incorporando cabalmente indicadores sobre reducción de la violencia y respeto a los derechos humanos; 7) Asegurar el cumplimiento pleno de la Ley Nacional de Uso de la Fuerza, publicitando los reportes pormenorizados sobre uso de la fuerza letal a los que se refieren los artículos 32 y 33; 8) Continuar limitando los alcances legales y fácticos del fuero militar, con una segunda reforma que incluya entre otras cosas al artículo 37 que hoy permite la apertura de indagatorias paralelas; 9) Garantizar que el despliegue de la Guardia Nacional y la Fuerza Armada Permanente priorice las entidades y regiones que realmente tienen los mayores problemas de violencia, y no en lugares donde no es indispensable —como la CDMX— o en temas seleccionados por razones políticas —como la migración—; y
20/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla 10) Reformar a profundidad el Sistema Nacional de Seguridad Pública que requiere revitalizarse tras volverse meramente testimonial este sexenio19. 19 Ver: https://animalpolitico.com/analisis/organizaciones/la-lucha-cotidiana-de-los-derechos-humanos/controles-civiles-podermilitar-ejercito
21/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla 3.3 Fortalecimiento de las policías civiles La normalización del uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública introduce una mentalidad bélica y lógicas de guerra que resultan en serias violaciones a los derechos humanos (Ricardo, 2022). En México, los resultados de la militarización no justifican los costos y riesgos para los derechos humanos que implica (Luna, 2022). Ante esta situación, es vital adoptar una visión más integral de la seguridad ciudadana que contemple la prevención de la delincuencia, así como el desarrollo de políticas a nivel local a mediano y largo plazo que integren aspectos sociales, culturales, económicos y de acceso a la justicia que inciden en la delincuencia, en lugar de centrarse exclusivamente en el uso de la fuerza. Para reducir la dependencia de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública y promover un enfoque de seguridad ciudadana, es necesario implementar reformas policiales que fortalezcan las instituciones civiles, permitiéndoles asumir plenamente las responsabilidades de seguridad pública. Estas reformas deben incluir al menos: 1. Capacitación y profesionalización: es crucial que las instituciones policiales civiles reciban formación y certificación, especialmente en derechos humanos y en la implementación de protocolos para el uso de la fuerza. 2. Uso de inteligencia y métodos de investigación: se debe priorizar el uso de inteligencia y métodos para prevenir la delincuencia en vez de recurrir al uso de la fuerza, lo que podría resultar en un enfoque más efectivo y menos violento. 3. Mecanismos de control y supervisión: es imperativo desarrollar mecanismos de control y supervisión que aseguren que las fuerzas de seguridad, tanto militares como civiles, actúen dentro del marco legal y respeten los derechos humanos. Esto no sólo contribuirá a la rendición de cuentas, sino que también fomentará la confianza de la ciudadanía en las instituciones de seguridad. La implementación de reformas que fortalezcan las instituciones civiles y promuevan un enfoque integral de seguridad ciudadana es esencial para garantizar el respeto a los derechos humanos y la construcción de una sociedad más segura y justa.
22/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla 4. Fuentes consultadas Arana, D. y Anaya, L. (2020, 16 de noviembre). De la militarización al militarismo. Nexos. Recuperado de: https://seguridad.nexos.com.mx/de-la-militarizacion-al-militarismo/ Centro Prodh (2023). Poder militar. La Guardia Nacional y los riesgos del renovado protagonismo castrense. Ciudad de México: Centro Prodh. CIDH (1996). Comunicado de prensa N° 14/96. Recuperado de: https://www.cidh.org/Comunicados/Spanish/1996/Comunicados.htm CIDH (2015). Situación de derechos humanos en México. Organización de Estados Americanos. Recuperado de: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/mexico2016-es.pdf CIDH (2020). Derecho a la información y seguridad nacional. Organización de Estados Americanos. Recuperado de: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/informes/DerechoInformacionSeguridadNacional.pdf Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Alvarado Espinoza y Otros Vs. México, Sentencia de 28 de noviembre de 2018, (Fondo, Reparaciones y Costas). Hernández, S. (2024). Reformas a la Guardia Nacional. Documento preparado para el Foro de Diálogo Estatal celebrado en Guanajuato el 8 de abril de 2024. IDHIE (2024). Material Informativo, Guardia Nacional. Una aproximación al contexto de violaciones a derechos humanos. Recuperado de: https://repo.iberopuebla.mx/IDHIE/publicaciones/prensa/guardiaNacional.pdf Luna, T. (2022). La consolidación de la militarización de la seguridad pública. En Roberto Alonso Muñoz (coord.) La 4T bajo la lupa. Balance preliminar del gobierno de Andrés Manuel López Obrador 2018-2021. (21-30). Universidad Iberoamericana Puebla. Merino Ayala, C. L., & Aguilar Antonio, J. M. (2022). Análisis del uso de la fuerza en la Guardia Nacional y las Fuerzas Armadas en México (2019-2020). Estudios en Seguridad y Defensa, 17(33), 145-178. https://doi.org/10.25062/1900-8325.299 Ricardo, C. (2022). Militarización de la seguridad pública. Revista por la Paz (40). https://www.icip.cat/perlapau/es/articulo/militarizacion-de-la-seguridad-publica/ Schedler, A. (2010). ¿Qué es la rendición de cuentas? México, D.F.: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos. Silva Forné, C., Pérez Correa, C., & Gutiérrez Rivas, R. (2012). Uso de la fuerza letal. Muertos, heridos y detenidos en enfrentamientos de las fuerzas federales con presuntos miembros de la delincuencia organizada. Desacatos, (40), 47-64.
23/ Guardia Nacional y Fuerzas Armadas / IBERO Puebla Silva Forné, C., Pérez Correa, C., & Gutiérrez Rivas, R. (2017). Índice de letalidad 2008-2014: Menos enfrentamientos, misma letalidad, más opacidad. Perfiles Latinoamericanos, 25(50), 331–359. https://doi.org/10.18504/pl2550-015-2017 Velázquez, S., Ravelo, A. y Torres, F. (2024, 20 de mayo). Inventario Nacional de lo Militarizado: una aproximación a la magnitud de la militarización en México. Nexos. Recuperado de: https://redaccion.nexos.com.mx/inventario-nacional-de-lo-militarizado-una-aproximacion-ala-magnitud-de-la-militarizacion-en-mexico/
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